基于自由家长制的国土空间用途管制改革探讨

夏方舟，杨雨濛，陈 昊

（中国人民大学公共管理学院，北京 100872）

1 引言

当前，中国的自然资源开发利用和生态文明建设面临着经济新常态变化、新型城镇化转型、乡村振兴诉求、生境破坏问题等一系列重大机遇和挑战[1-2]。2013年11月，十八届三中全会明确提出“健全自然资源资产产权制度和用途管制制度”。2015年9月，中共中央、国务院《生态文明体制改革总体方案》将“构建以空间规划为基础、以用途管制为手段的国土空间开发保护制度”作为八大改革目标之一。2017年3月，按照中央生态文明体制改革总体部署，原国土资源部印发《自然生态空间用途管制办法（试行）》，充分落实了“将用途管制扩大到所有自然生态空间”的改革要求。2017年10月，十九大报告提出要“设立国有自然资源资产管理和自然生态监管机构”“统一行使所有国土空间用途管制和生态保护修复职责”，而2018年3月根据新一轮国务院机构改革方案设立的自然资源部，无疑是该决策的落地机构。“国土空间用途管制”已然提升到前所未有的国家战略层面，成为推进建设“美丽中国”、落实国土空间规划战略、强化自然资源管理和保障生态环境监管的重要手段。

作为自然资源利用和生态文明建设的物质基础、能量源泉、空间载体和构成要素，国土空间在现代化建设中具有全局性、战略性和基础性的地位[3-4]。建立覆盖全域的国土空间用途管制制度，是解决当前资源约束紧迫、环境污染突出、生态系统退化等诸多问题的核心关键，更是统筹自然资源协调开发利用与保护修复、坚决制止和惩处破坏生态环境行为、实现“山水林田湖草”生态监管的制度保障[5]。然而，当前国土空间用途管制仍然存在未能实现空间、领域和机制全域覆盖，稀缺资源管控刚性仍显不足，不确定性调整弹性亟待提高，系统协调和统筹配套机制有待健全等诸多问题[6]。相关研究多关注于土地、林地或水域单项用途管制的历史发展、存在问题、内容手段和配套制度[7-8]，研究重点也偏于强调用途管制实施的权威性、强制性和公益性[9-10]，相对缺乏针对全域国土空间用途管制的统筹研究，更忽略了用途管制的弹性管理、柔性引导和隐性助推，未能根据改革诉求、针对人的主观心理开展有意识的实施效果优化探讨。基于此，本文在国土空间用途管制理论基础与改革诉求分析的基础上，引入行为经济学中的自由家长制理论，针对国土空间利益相关者主观行为偏好或缺陷，探讨国土空间用途管制制度的改革方向，以期柔性助推用途管制落实、切实提升国土空间用途管制的实施绩效。

2 国土空间用途管制改革的理论探索：自由家长制的引入

2.1 国土空间用途管制的理论基础与改革诉求

从资源学角度，国土空间用途管制从全域统筹利用保护、全周期协调永续发展、全行业利益博弈均衡的视角来综合确定对区域资源的管控规模和力度，能够有效缓解自然资源稀缺性带来的局限；从经济学角度，国土空间用途管制能够削弱国土开发利用过程中的负外部性效应，最大程度弱化对该区域生产、生活、生态状态产生的可能不利影响；从法理学角度，国土空间用途管制通过有效界定区域土地发展权，能够有效协调区域国土空间利用中的权、责、利分配；从管理学角度，国土空间用途管制作为政府对国土利用进行强制性调节控制，其本质是公权对私权的约束[11]，是公共政策与公共利益的集中体现，是最大程度满足社会公共利益的公权力使用手段。

然而，由于法律保障不足、部门条块分割、市场机制缺位等原因，当前国土空间用途管制仍然存在着“全域覆盖、刚性强化、弹性提升、协调统筹、配套完善”5大改革诉求。（1）全域覆盖：当前的自然资源用途管制制度实际上将各类国土资源的用途管制分散到了不同的部门，因而现行资源用途管制缺乏整体性，未能实现空间、领域、机制全覆盖，无法满足全域国土空间用途管制需求。（2）刚性强化：由于国土空间用途管制缺乏法律体系的顶层设计，易受用地部门牵制，导致管制实施往往因项目落地需求而屡屡修改，用途管制的权威性、严肃性与刚性亟需强化。（3）弹性提升：当前国土空间用途管制的引导功能与差别化机制相对不尽完善，无法有效满足市场瞬息万变的灵活需求，亟需进一步预留管制弹性空间、增强管制手段弹性操作。（4）协调统筹：当前国土空间用途管制区域之间、要素之间、主体之间、客体之间仍然缺乏充分互动研讨及沟通交流，亟需加强统筹协商、促进利益协调。（5）配套完善：当前国土空间用途管制手段主要以行政手段为主且模式相对单一，缺乏经济层面的激励和引导手段，缺乏合理配套性制度包括自然资源资产管理制度、综合调查评价和动态监测机制等。

2.2 自由家长制的理念引入：潜在主观心理特质与助推手段

自由家长制（Libertarian Paternalism）是2017年诺贝尔经济学奖得主塞勒（Richard H. Thaler）教授提出的将行为经济学应用于公共政策设计的一种理念[12]。有悖于传统经济学的理性人假说，自由家长制的理论基础是行为非理性假说[12]，认为在现实生活中人们往往受到各类主观因素影响，做出相对非理性的决策。因此，为了让人们能够做出更为吻合个人合理利益、符合公共利益的决策，政府有必要适时纠偏补救。但与强推和强迫等刚性公共政策不同，自由家长制如同“用手肘轻推”，其重点不在于强制规定目标，而在于通过情境打造与物质安排，倾力创造出促进社会各界自觉遵循公共政策目标的环境。其核心理念是，承认并根据人们行为中非理性设定和主观认知偏好，通过针对性的环境设计与柔性手段，促使人们在自由的氛围下作出更为合适或符合公共政策目标的选择。在这种理念下，公共政策的核心是利用人的心理账户、固有印象、嫌恶损失、延后决定、架构误导、过于乐观等主观心理特质，通过提供新型行为政策引导工具或塑造公共政策的实施环境，让人更加理性、增强自控能力和主动选择预期，从而提升公共政策的接受度、减少政策运行成本并优化现有政策的实施效果。

（1）心理账户。心理账户是指人们根据财富来源与支出的特征，心理上划分出不同性质的多个账户，通过对各种选择的损失—获益进行估价对比来进行各个账户的心理运算[13]。在心理运算的过程中，人们追求的是情感的效用最大化而非理性认知的效用最大化，每个分账户都有其不可替代的支配和预算规则，例如意外之财和每月薪资就不具替代性，因此财富并不能很容易地从一个账户转移到另一个账户；此外，不同消费项目或者不同储蓄方式也会导致账户之间的不可替代[14]。因而公共政策应当针对不同对象的不同心理账户，设计矩阵式的分层结构，每层对应某一特定心理账户目标，并设定相应的管理规则以实现分层管理。

（2）固有印象。固有印象是指人们对于某些社会群组的知识、观念和期望所构成的特定社会认知图式，或是有关某一群体成员的特征及其形成原因的比较固定的观念或想法[15]。在生活中，人们对于某些事情往往形成了直观化、扭曲化和片面化的固定想法，从而影响人们的风险感受和风险规避行为决策。例如，受“女性数学能力差”的固有印象影响，女性在学习数学时容易引发焦虑情绪，难以体现实际能力，更可能在专业选择上倾向于人文社科专业[16]。如果公共政策能充分引导和塑造正确固有印象的环境，让公众正确意识到女性与数学能力的真正关系，那么或许能够有效提升女性数学成绩，数理专业也可能成为更多女性的专业选择[16]。

（3）损失厌恶。损失厌恶是预期理论中价值函数的三个核心性质之一。预期理论认为，在行为决策中起决定性作用的不是传统规范性理论认为的最终结果，而是最终结果相对于参照点的变化所对应的效用[17]。同理，损失厌恶也具有参照点依赖性：获得与损失都是与参照点相比而言的。因此可以把损失厌恶定义为：与参照点相比，损失比等量获得产生更大的心理效用。这意味着在交易成本、收入效应相等的情况下，同量损失的负效用大于同量收益的正效用，相比同样数量的收益，同样数量的损失往往令人们更加难以忍受[18]。因而在公共政策实施中，可以充分放大不当行为损失，引导人们规避损失，从而选择政策目标行为。

（4）延后决定。延后决定一般是个体自主决定的非理性行为[19]，尽管往往没有适当的延后理由或是延后可能会造成不利后果，但人们通常会因为不清楚事物实时后果而在潜意识中拒绝立即做出决策。实际上，在规则遵守、体育锻炼、成瘾戒断等需要自我调控的行为方面，若是人们能够知晓行为实时具体影响与后果，往往能避免延后决定，促进更为及时的理性行动产生[19]。因此，公共政策的实施过程中，要充分明确政策效果和违背惩罚并进行实时反馈，使得人们所关心的行为具体影响和结果能够及时展现，从而助推人们及时落实公共政策。

（5）架构误导。问题架构是影响人们行为导致认知谬误的主要原因之一，例如面对“90%康复率”和“10%死亡率”两种表述，尽管内涵完全相同，但面对死亡率表述的患者会更倾向于拒绝手术[12]。其原因在于，人们在面对损失时是风险偏好，面对收益时是风险规避，面对“康复”这类收益人们往往会潜意识规避风险。设定默认选项是针对问题架构、利用该类潜在心理的公共策略，例如“一键安装软件”“默认同意协议”等。因此，公共政策中可以借鉴该技巧，将政策目标作为必须遵从的“默认选项”或是以特殊问题架构表达，以此引导划定公众行为职责和范围边界。

（6）过于乐观。过于乐观的侥幸心理使得人们妄图通过偶然的原因去取得成功或避免灾害，其特质突出体现在自负空想、偶然随机、投机取巧和广泛从众等方面，因而在相当程度上面临着巨大的潜在突发状况风险，可能危及事件可控性和安全性[20]。然而作为个体内部特质，过于乐观的侥幸心理实际上可以通过明确定期的配套管制要求（如实行每日汇报制）等手段进行预测和控制，从而提升完成任务的可能性与可控性。因此，公共政策要配套与政策目标相适应的完备实施手段或保障机制，不断查漏补缺，对政策施行过程中的系列动态进行积极补充保障与定期反馈调整。

3 基于自由家长制的国土空间用途管制改革设计

3.1 心理账户：构建层级用途管制

（1）纵向层级用途管制：尺度式账户。从宏观、中观、微观三个尺度上分别建立不同尺度“心理账户”，实现空间战略引导、功能落实和地块管制。具体而言，宏观尺度上，根据区域发展的重大战略部署确定国土空间战略格局、核心区域、重要廊道和节点，通过公众公示和强化宣传，建立宏观空间战略“心理账户”；中观尺度上，进一步引导建立生态建设、农业发展、乡村建设、城镇发展和产业集聚等空间功能“心理账户”，引导实现差别化功能管控；微观尺度上，通过每个地块空间用途管制的公告，建立地块用途限制的“心理账户”。例如通过强化北京市“一核一主一副、两轴多点一区”的空间格局宣传，帮助开发者、管理者和监督者建立“中心城区”“城市副中心”“生态涵养区”等宏观“心理账户”，了解国土空间整体利用导向；进一步引导建立“基本农田保护”“风景名胜保护”等中观“心理账户”，明晰各个区域的功能利用方向，进而以微观“心理账户”明晰每个地块的用途导向，从而潜移默化地提升用途管制的接受程度，促进用途管制更为主观、有效地落实。

（2）横向层级用途管制：空间式账户。以国土资源环境承载能力评价、经济社会发展为依据，设立允许利用、有条件利用、限制利用和禁止利用4类“心理账户”，并区分管制（转用）目标有争议和无争议两种“心理账户”，针对不同心理账户实施刚性不同的用途管制引导、协商和实施（图1）。针对允许利用区和有条件利用区的“心理账户”，实施较为弹性的用途管制。如用途管制（转用）目标无争议，则直接进行管制公示和实施，允许利用区内用途转变只需备案而有条件利用区则需要审批；如管制（转用）目标有争议，则需征询利益相关者意见实施管制，允许利用区用途转变重点考虑其功能是否符合该区域发展需要，有条件利用区用途转变则考虑建设用地指标是否超限。针对限制和禁止利用区的“心理账户”，管制手段更为刚性。尽管目标无争议，仍需要在管制区域进行管制提醒（如设立警示牌等），若用途转用成为共识，限制利用区内需申请规划调整，禁止利用区内需要重置红线范围；如管制（转用）目标有争议，限制利用区需要开展研讨确定管制必要性，而禁止利用区需签订管制协议明确管制的权、责、利。若需用途转用时，限制利用区内需考虑各个地块的用途限制，力争实现最小化用途转变，禁止建设区内则拒绝转用，强制实施用途管制。

图1 基于心理账户的用途管制层级设计Fig.1 Hierarchy design of the use control based on the psychological account

3.2 固有印象：营造用途管制氛围

（1）利用立法奠定管制认知基础。探索制定《国土空间规划与管制法》并将其作为《城乡规划法》等规划的上位空间规划，完善符合国土空间用途管制需求的法律支撑体系，明确国土空间用途管制的法律地位。在法律层面确定违反国土空间用途管制的惩罚措施，鼓励各区域因地制宜制定可操作性强的地方性配套法规如规则编制办法、实施条例等，促进国土空间用途管制成为法律基础知识，营造用途管制限制不可违背的固有印象。

（2）利用媒体渲染用途管制认同氛围。从公众偏好入手，采用人们最潜移默化、最受欢迎或最易接受的媒体渠道，诸如网络新媒体、广播电视、地铁视频等方式，将18亿亩耕地保护、绿水青山生态保护等国土空间用途管制目标广告化并广为投放，从而潜移默化加深人们对国土空间用途管制的感性认识，强化人们对管制的内心认同。

（3）利用参与强化用途管制观念。在国土空间用途管制确定过程中以调研、听证、投票等诸多方式加强公众参与，如确定用途管制红线时，加强意愿调研、完善公众听证制度；在管制方案设计时，开展公众意见征集、意见采纳奖励、方案公投表决等参与模式；在管制方案实施时，建立实施反馈、公众沟通与诉求通道，让公众能够全面地融入用途管制中来，培养公众的用途管制“主人翁”意识，进一步促进用途管制观念成为潜在公认意识。

3.3 损失厌恶：扩大奖励惩罚差异

（1）完善用途管制补偿，减少守法损失。国土空间用途管制将限制部分国土使用者以及地方政府国土用途转用的权利，以致不能获得转用时的高额增值收益，即损失了相当的机会成本。由于同样数量的损失相比收益往往令人们更加难以忍受，因而国土空间用途管制应完善补偿激励机制，提升耕地保护区、生态保护区等直接经济效益较低地区的补偿标准，尤其是可以探索建立新增建设用地指标与生态空间保护、农业空间保护补偿挂钩机制，从而减少地方政府和使用者响应国土空间用途管制的机会成本损失，激励其成为管制保护的第一道防线。

（2）加大违法转用惩罚，扩大违规损失。由于人们对于损失比收入更为敏感，因此应进一步加强违法转用损失惩罚，通过扩大损失来规避违法行为的产生。例如，增加违规占用永久基本农田或核心生态空间等行为惩罚，将用途管制效果如自然资源资产负债情况、生态环境水平、耕地保护成效等纳入地方政府政绩考核，并实行上述情况一票否决制，从而强化地方政府与国土使用者怠政、违规的潜在损失，促使其积极实施管制。

3.4 延后决定：提供实时用地监测

（1）完善航片、卫片监测网络，开展实时国土用途变更监测。避免延后决定的核心措施在于让决策者立刻了解事情的具体影响与后果，从而避免决策“拖延症”，因此需要进一步整合自然资源统一确权登记、土地利用变更调查、地理国情数据调查等国土资源调查信息，在典型地区若干航片、卫片监测网点的基础上，建立覆盖全域国土的利用监测网，跟踪国土用途变更状况，实时了解用途管制的实施情况和国土资源与生态环境结果。

（2）加强国土健康表征，建立用途管制预警系统。整合空气、土壤、水质等指标，创新国土生态服务价值、整体健康情况的数据表现形式，让人们能生动感知身边国土空间的健康情况以及自己行为的影响，促使人们更加关心爱护身边的珍稀资源；同时，构建国土资源季度变更调查与重要信息公示机制，从国土利用现状与承载能力匹配度、国土生产质量、国土违规利用等方面构建国土利用评价与预警平台，定期开展评价并通报预警结果，让公众定期了解用途管制的实施效果和风险挑战。

3.5 架构误导：优化管制协议设计

（1）整合“一键管制”，实现“上下结合”。以自然资源部门作为主体，整合规划、发改、住建、执法等相关部门的规划和用途管制职能，实现“一张蓝图”“一个部门”“一管到底”的“一键管制”。同时，综合采用命令、指示、规定、制度、计划、标准等“自上而下”的行政方式和管制协议、发展权交易等“自下而上”的市场手段，“上下结合”实施“刚柔并济”的用途管制。

（2）设置默认选项，优化管制协议设计。在管制过程中应引入标准化的管理协议，签订系统完善的市场性管制合同协议，尽管可能加大交易成本，然而管制协议会有利于引入社会资本、推动各部门和公众积极参与，让政府从执行者转化为管理者和监督者，通过标准化设计更能使得管理过程透明化、压缩权力灰色空间。同时在标准化管制协议中，可将“土地利用不得影响周围生态环境”“开发利用情况每月向社会公开”等设置为默认选项，并突出违背国土空间用途管制规则的处罚条款，从而督促协议签署者充分落实用途管制要求。

3.6 过于乐观：配套完整实施机制

图2 国土空间用途管制相关配套机制Fig.2 Related supporting mechanism of the use control of territory space

（1）完善国土空间调查评价、确权登记、空间规划、资产管理和监督保障政策体系。建立利用调查、权属调查等自然资源综合调查制度，适宜性评价、承载力评价、等级评价等多元评价机制，三权分立、统一登记、产权备案等确权登记制度，国土空间规划、主体功能区规划、土地利用规划、城乡规划、年度利用计划等空间规划体系，离任审计、占补平衡、有偿使用、增减挂钩、生态补偿等资产管理制度，执法监察、利用督查、动态评估、监测预警等监督保障制度（图2），通过各类制度的查漏补缺来打消过于乐观的侥幸心理。

（2）强化管制规则设计，丰富管制手段。分类制定区域准入与管制条件，落实到地块并予以公告，制定差别化转用审批流程，探索将耕地、林地、天然草地、水域、湿地等纳入生态补偿的范畴，对粮食主产区、水源涵养地、重点生态功能区和生态脆弱区实行地区间横向补偿机制，实施政府、市场、社会互动的协议管制模式和利用申诉机制，真正做到因地制宜、因时制宜、因事制宜而实现无漏洞管制。

图3 国土空间用途管制优化路径Fig.3 Optimizing path of the use control of territory space

4 结论与讨论

综上所述，国土空间用途管制已然是落实国家核心战略、实现自然资源部关键职能、推进自然资源有序利用和保障生态文明有效建设的重要抓手。然而，当前的国土空间用途管制囿于“刚性”思维，存在着“全域覆盖、刚性强化、弹性提升、协调统筹、配套完善”5大改革诉求。因此，本文尝试借鉴自由家长制的弹性引导性政策“助推”理念，探讨性地针对心理账户、固有印象、损失厌恶、延后决定、架构误导和过于乐观等人的潜在主观心理特质，通过层级矩阵、环境塑造、损失放大、实时反馈、默认选项和机制补漏等影响路径，提出构建层级用途管制、营造用途管制氛围、扩大奖励惩罚差异、提供实时用地监测、优化管制协议设计和配套完整实施机制等国土空间用途管制优化改革建议，以期能够潜移默化地引导管制观念、塑造管制氛围、激励管制行为、惩罚违背行为、界定管制责任和辅助管制配套，让人们理解和认同用途管制，自然地、主动地规避违背管制行为，进而全面提升国土空间用途管制的全域覆盖度、刚性合理度、弹性有效度、实施协调度和体系完善度（图3）。

然而应当指出的是，政策的实施主体和客体都是人类。本文试图从影响和引导潜在主观心理的角度去优化政策实施，很大程度上仅针对政策实施客体，但在政策实施主体方面，只考虑了通过完善用途管制补偿、减少政策执行者的机会成本损失实现激励，并未全面充分地考虑政策实施主体的潜在主观心理。同时，人类主观心理特质因人而异、无穷无尽，各类复杂心理特质的内涵和内容也远远超过一篇文章所能容纳的极限。本文尝试探索构建的依然只是利用自由家长制理论助推国土空间用途管制优化的初步框架、路径和建议，探讨是否可以引入自由家长制的思路，有的放矢地引导人们的主观意识和潜在行为，力图潜移默化地较低成本地满足国土空间用途管制的5大改革诉求，当然其有效与否还需要更为详尽的具体实践案例佐证。