政府产业投资基金：顶层设计与风险控制

张超

[摘要]基于政府的财政资金，以政府产业投资基金的形式社会资本被纳入区域经济发展的关键领域。它可以解决资金短缺问题，规范公司治理机制，促进区域经济繁荣发展。一个好的政府工业投资基金不应该只是促进区域经济发展战略。该基金可避免“高投资风险和不可持续”的情况，同时也避免了“过于谨慎的投资偏好和促进发展的困难”，避免了政府决策过程的诚信风险。因此，在建立政府工业投资基金时，必须从培育市场与风险防范的关系入手，考虑完善的顶层设计，来防范资金运作风险。

[关键词]政府产业 投资基金 顶层设计 风险控制

一、围绕目标谋划顶层设计

当地政府设立了工业投资基金，以支持该地区重点发展和重点企业，重大投资项目，重大科技成果产业化，重大军民项目，重大并购发展，以及所有高层设计应关注的Rs和收购为实现目标和基础。保持基金的可持续发展。

在建立政府产业投资基金之前，主要产业和重点企业在地方规划和种植方面主要依靠银行融资。一些新兴产业由于短期融资条件无法及时获得信贷资金，长期稳定的资金来源受到限制。该地区一些重要企业也受到市场的影响，缺乏银行体系的金融支持，提供不了可持续的竞争力。建立政府产业投资基金，为市场提供明确有力的信号，有利于解决长期资金问题，培育区域核心企业和支柱企业。在传统的招商引资模式下，优惠地价是吸引企业的主要手段。一次性优惠地价导致地方政府失去分享高回报的机会。政府产业投资基金是体现政府对投资项目最直接的态度，政府也可以在收获阶段分享更多的收益。在一些重大科技成果转化，国防科技与民营科技项目的整合和并购中，政府产业投资基金也可以发挥“股权促进贷款”的作用。

对于中西部地区，政府产业投资基金的建立也是为了丰富当地金融市场，形成“股权融资+债务融资”的“两轮”融资模式。对于市场前景好，财务成本高的企业，政府产业投资基金的参与可以降低企业的财务成本，有效促进企业转型升级。与此同时，政府工业投资基金作为股权投资者有助于规范公司治理结构，提高商业和金融的透明度。经过政府工业投资基金的培育，企业更有可能进入资本市场。

二、明确原则划分市场边界

政府产业投资基金是财政投资方法的重大创新。政府有效整合财政拨款后，通过集中投资和向社会筹集资金，增加社会资本投资，有助于缓解地区财力薄弱带来的大规模投资不足，市场融资效率不高，大资金无路可走，间接融资风险过高等矛盾。然而，政府产业投资基金是以政府信贷为基础，利用财务杠杆进行投资。它必须考虑运营效率问题，而運营效率反映了政府与市场关系的处理水平。为确保政府产业投资基金目标的顺利实现，必须坚持政府管投资领域和方向，管流水线设计框架，管投资评估管理。基金管理公司的管理则包括，运营管理，投资决策管理和投资管理。

这些基本原则可以进一步概括为“政府指导，市场运作，科学决策和风险控制”。政府指导表明，政府的财政贡献是指导性的，而不是主要的资金提供者。为了实现政府设立基金的初衷，社会投资者必须按政府的方向投资。就有必要明确哪些地区可以投资和哪些是比较大的本地投资。最后，特别是财政可持续性的前景，将是政府主导投资是否成功的重要决策。因此，政府的产业政策，土地政策，财政政策和税收政策应该集中在政府产业投资基金建立的投资领域。形成政府支持的联合力量使基金更容易找到“投资目标”。

政府不回归，财政投资承担投资风险。基金投资退出管理是由专业基金管理公司按照市场规则运作是市场运作的精髓。基金管理公司根据投资周期内利润最大化的原则，在融资后管理投资决策并适时退出。在政府战略目标的指导下，基金管理公司负责在独立判断的基础上筹集社会资金和投资。定期跟踪投资公司的运营状况，并选择最合适的时机退出以让股本增加。为了确保基金管理公司的效率，我们必须设计固定利率和政府利益让利的激励机制。政府产业投资基金的投资期较长，激励的主要部分是退出后的回报。从筹集资金到退出之前采取融资规模固定比例支付管理费的方式。

政府产业投资基金运作的科学决策包括通过科学程序选择基金管理公司，包括基金管理公司对具体项目或企业上的决策，以及资金撤出时机的决策。选择一家优秀的基金管理公司是科学决策的重要组成部分。政府职能（如政府资金管理办公室）必须通过科学规划和专家判断确保选择的正确性，而确保特定投资项目科学决策的科学性，则由基金管理公司的市场运作机制来保证。政府应坚持不干预市场运作资金的投资决策原则。对于一些专项资金，投资项目应视为“三位一体”项目，并由党委决定确保作出科学决策。

政府产业投资基金的风险包括政府官员的诚信风险和投资决策失误的风险。为确保风险可控，在党的行为和廉政建设上要继续加强制度建设力度，以及开展定期不定期的检查，坚持反腐倡廉。控制风险投资决策失误，就要运用投资周期评价方法对连续投资管理者的投资业绩进行评价，并对激励机制（特别是资金退出）的效果进行评价。由此一来让政府产业投资基金可以投资、接受“回报”、发展壮大。

三、清晰结构提高管理效率

政府产业投资基金宜采用建立二级基金的方法。其中，母公司的资金由政府财政单独出资或政府财政和政府投融资平台公司联合出资，没有杠杆。母基金包括政府公共预算，政府预算，州资本运营预算，股票，新国债和相关专项资金。子基金可以在母公司基金的基础上灵活设置。它的本质是区分营销子基金和特设子基金。子基金使用不同的资本杠杆，其市场运作完全取决于市场。考虑到特设子基金的经营特点，其融资杠杆将大大低于市场上的子基金。总体而言，以控制整体风险为目标，维持政府资助的社会资本贡献率为1：4最为合适。

四、理顺机制保证稳健运行

政府产业投资基金稳定运行的关键在于政府执行委员会，基金管理办公室，母公司基金管理公司和子基金管理公司。行政会议是最高决策机构，所有政府产业投资基金运作的顶级设计均由政府执行委员会决定。包括投资金额，投资方向和投资领域设置，基金管理公司，基金管理公司的最终审定，投资评估计划和业绩奖励计划的批准、建立特殊子公司的决策机制和风险控制机制等。

基金管理办公室负责政府执行委员会的决定。基金管理办公室由财政部，财政局，发展和改革委员会，证券期货委员会和国有资产监督管理委员会组成。基金管理办公室负责市政府常务会的决定，主要起草《政府产业资金管理办法》、制定禁止性条款，并规定了各种投资的监督和撤回责任；负责组织公开招标、选择代表政府和其他社会的母公司、子公司和托管银行；并制定包括政府部门在内的政府工业基地黄金（包括母子基金）的评估方法，评估和投资周期评估；政府与其他社会资本方签订子基金“章程”或“合伙协议”；收集有关城市产业投资项目的信息，并为子基金投资提供信息服务。

激励机制是运作机制中最重要的部分。基金管理公司的激励措施包括固定利率和绩效激励。固定利率应当按照每年筹集资金的固定比率支付，并按照退出的收入水平支付业绩奖。未达到的退出日期，只有年度评估，而没有年度奖。母公司的基金管理公司不直接投资，其职责是协助政府选择其子公司的基金管理公司，协助基金融资、筹集资金和评估投资融资的业绩。因此，它又被称为“基础的基金”。基金投资的动态和周期决定了年度和最终评估的不同的优先级。以3年一个投资周期为例。第一年，母公司年度評估应注意子基金目标的是否实现，并确定基金是否到位。基金的投资决策和风险控制机制是否是合理的，资本投资的企业或项目的数量和强度。第二年的年度评估除了包括第一年的内容之外，还应增加对所有已建立的子基金的相对水平和绝对投资收入水平的评估（基于对公司会计的评估）。第三年是政府产业投资基金撤出的一年，最终的评价应评估投资回报所实现的利润的相对水平和绝对水平。由于第一年和第二年没有产生实际效益，年度评估与绩效奖无关。实施第三年投资退出后，业绩回升，进行奖励。

子基金管理公司的作用是筹集资金，完成子基金的设立，并根据基金的投资方向作出具体的投资决策，以完成投资增值。选择市场运作子公司的管理公司应严格按照“募投管退”的四个环节进行年度考核。3年的投资周期仍然是一个例子。第一年的年度评估侧重于筹集和投资的能力，融资能力的评估主要取决于资金的到位时间和成本。投资能力的评估主要取决于投资决策的效率以及投资公司的数量和金额。第二年的年度评估增加了对管理能力的评估，形成对三种集体管理能力的评估。评估和管理的能力主要取决于基金管理公司投资后对投资公司或项目的风险管理能力。第三年是退出年。最后的评价应以前两年的内容为基础，然后增加退出能力的评价。评估退出的能力主要取决于实现收益率水平和收益的绝对水平。

五、结语

本文从围绕目标谋划顶层设计、明确原则划分市场边界、清晰结构提高管理效率、理顺机制保证稳健运行4个方面给政府产业投资基金，顶层设计与风险控制给出了相对应的策略，希望通过本文的研究，对今后的专家学者研究相关的课题有一定的借鉴与帮助作用。