社会治理视角下平安锦州建设的创新之路探析

李艳

【摘要】党的十九大报告指出，打造共建共治共享的社会治理格局，加强社会治理制度建设，完善党委领导、政府负责、社会协同、公众参与、法治保障的社会治理体制，提高社会治理社会化、法治化、智能化、专业化水平。平安建设是社会治理的重要组成部分，如何通过社会治理创新打造更高水平的平安锦州是本文研究的主要内容。

【关键词】社会治理；创新；平安锦州

2016年10月21日，习近平总书记就创新社会治理，建设平安中国发表重要讲话。总书记指示：“要继续加强和创新社会治理，完善中国特色社会主义社会治理体系，努力建设更高水平的平安中国，进一步增强人民群众安全感。”这也是我们建设平安锦州的重要理论依据。

一、新治理——打造平安建设推进器

（一）理清社会治理提出依据

社会治理这个名词在我们国家是从社会管理这个概念发展而来的。2002年，中共十六大报告将社会管理明确为政府的四项主要职能之一。在这里，社会管理被列为维护社会稳定的具体途径。中共十六届三中全会，把社会管理和全面建设小康社会紧密联系起来。自此，从总体上讲社会管理具有了两大职能，即民生建设与平安建设。2004年十六届四中全会提出推进社会管理体制创新，建立健全党委领导、政府负责、社会协同、公众参与的社会管理格局，这十六个字铿锵有力，掷地有声。体现了我们党对经济建设与社会建设关系的新认识，即在坚持以经济建设为中心的同时，更加重视并加强社会建设。经济建设强调物质财富增长，社会建设强调人与人、群体与群体之间关系协调。

经过近10年的探索，我国在处理人与人、群体与群体之间社会关系的实践中进一步积累经验，十八届三中全会报告中不仅提出了社会治理这一创新理念，而且整个社会治理格局发生了改变。由政府负责、社会协同变成政府主导、社会参与，说明社会的地位由协同变成了主体参与。我们所提出的社会治理，是指在处理社会问题、社会事务上不是采取简单的管理与被管理、控制与被控制的思路，而是采取双向互动、多方参与、共建共享的思路，在治理过程中社会各方以合作、协商的方式处理复杂的社会问题和社会矛盾。社会治理进一步强化了人民群众的主体地位，强调全体人民共同参与、共同享有，体现了现代国家治理理念。

（二）诊断社会治理现实误区

1.“维稳”诉求大于“维权”诉求

社会治理体制创新的实质是以实现和维护群众权利为目标，通过赋予和实现群众表达利益、维护利益和实现利益的权利，推动个人发展和社会有序和谐发展。但目前一些地方政府把“维稳”作为社会治理体制创新的核心价值诉求，过度强调政府在“维稳”中的社会风险控制责任。在处理社会稳定问题上或“失之过宽”——认为“人民币能解决的问题都不是大问题”；或失之过严——推行“社会稳定一票否决制”，驱使各级官员把社会治理中的主要精力和资源都用于群体性事件的管、控、防，对群众的各种维权行为高度敏感，其结果反而是促使“民怨”演变为“民愤”，越维稳越不稳。实践表明，这些安排，难以从根本上治理社会矛盾和冲突，也与法治建设不一致。维稳体制开始成型并发挥作用，使社会稳定进一步地趋于刚性化。而刚性化的社会稳定，最为本质的特点，就是强调执政党和政府的绝对权威，这与强调法律至上的法治目标存在一定距离。在这种背景之下，公民的维权活动往往被当作社会不稳定因素来看待，而公民在法律框架内的维权道路不畅，甚至被堵塞之后，公民必然要诉诸法律之外的途径。近些年来，在传统维稳思路之下，政府越是强调稳定压倒一切，社会却表现出越不稳定的态势。

2.党政包揽代替多元参与

随着社会治理由单一中心向多中心的转变，社会治理的主体不仅是党和政府，还要依托各类社会力量的协同和公民参与。然而，目前一些地方政府及部门仍然习惯于对社会组织和社会成员采取自上而下的任务下达与政治动员的刚性工作方式，对社会事务大包大揽，忽略了公众在社会治理中的主体地位和主力作用，将社会组织和社会成员视为社会治理的对象而不是合作的伙伴，漠视社会公众对社会治理体制机制创新的公共需求，其结果不仅会导致多元主体协同的社会治理格局难以形成，同时也会因缺乏社会协同和公民参与而影响社会认同，缺乏社会治理体制创新的社会基础。

3.“即兴式”举措多于制度规范

一方面，目前锦州的社会治理创新探索“即兴式”举措多，亮点不少，但由于多数属于“碎片化”的局部试验，缺乏从战略的高度进行系统制度设计，往往出现后劲不足，可持续性不够的情况。另一方面，法治是衡量社会治理体系和治理能力现代化的重要标准之一。然而在“稳定压倒一切”的高压态势下，一方面部分社会成员的依法维权意识不强，当出现权利受损和利益表达受挫时，不是寻求制度化的行政救济或司法救济实现维权，而是通过违法上访、聚众闹事等非理l生方式扩大社会影响，倒逼政府满足其要求。其结果不仅不能解决矛盾，反而会导致矛盾激化、秩序受损，出现纠纷解决中的社会失范。另一方面，部分执法人员和干部运用法治思维和法治方式化解社会矛盾，应对社会冲突的能力不够。在化解社会矛盾时存在有法不依、有法难依、执法不严、违法不究的现象，甚至出现“以言代法、以权压法、徇私枉法”等严重违法行为，导致公民的不公平感和相对被剥夺感加剧。

二、新思路一打出平安建设组合拳

（一）激发热情形成创安合力

1.以法治定纷止争

法治是治国理政的基本方式。《决定》强调要系统治理、依法治理、综合治理和源头治理，但社会治理的基本方式必然是法治。具體而言，在预防和化解社会矛盾上，法治思维和法治方式的运用本身就是预防社会问题和社会矛盾的最佳手段，在社会矛盾的化解问题上，把社会矛盾预防纳入法治轨道，无疑是实现社会安定有序、和谐活力的长效机制。《决定》强调了对已有制度的创新，健全行政复议案件审理机制，完善人民调解、行政调解、司法调解联动工作体系，建立涉法涉诉信访依法终结制度等等。这就要求各级领导和公职人员须牢牢确立宪法至上、法律权威的意识，不断提高依法找法、用法找法的能力，切实把发展这个第一要务、稳定这个第一责任和依法办事这个第一要求统一起来，绝不能因“维稳”而突破法律的底线，绝不能因害怕上访而迁就个人的非法要求。

2.以德治春风化雨

（1）重塑锦州精神

一个国家需要拥有伟大的民族精神，一个城市同样需要有自己的城市精神。城市精神是一个城市独具特质的精神品格，是一个城市的精、气、神。人们经常说锦州是一个休闲之城，但锦州也是英雄之城。“勇于牺牲，敢为人先”的锦州精神是流淌在我们血液中的。在改革开放新时期，我们更应该大力宏扬锦州精神。积淀成锦州人民最为宝贵的精神财富，内化为锦州人民最为根本的价值追求。

（2）宏扬社会主义核心价值观

锦州市在组织面向基层、面向百姓的综合性文化传播方面进行了有益的探索和尝试。为进一步整合社会资源、做强做大弘扬和传播社会主义核心价值观的教育平台，打造锦州宣传思想文化品牌，提高市民素质，服务市委、市政府中心工作，满足百姓多元文化需求，由市委宣传部和市思想政治工作研究会牵头，在东湖公园建立社会主义核心价值观培训基地，开办“锦州市民讲堂”。充分挖掘锦州市社会科学界、文化艺术界、医疗界、驻锦高校、市委讲师团、市委党校等优势师资资源，同时邀请锦州社会名人、资深学者、先进人物、市民代表等授课，以社会主义核心价值观为主要内容，开设市情关注、政策法规、先进人物、百姓故事、城市巨变、市民修养、“家”文化建设、企业（行业）文化建设、文化艺术、心理健康、中华礼仪、保健养生等多个专题讲座，力求用通俗易懂、喜闻乐见、贴近群众的方式让广大市民学习各方面知识。要让规则意识、文明习惯、崇德向善积淀为每个市民的行动自觉，使民族精神、传统美德、时代新风在全社会得到广泛弘扬。”将来要打造建成全市、全省乃至全国社会公德建设的一个亮丽品牌。

（3）打造社区文化

社区文化本质上是一种家园文化，具有社会性、开放性和群众性的特点。发展社区文化，可以强化社区群众的主人翁意识，倡导特有的健康的民风民俗，增强社区居民的归属感，维系社区良好的人际关系，提高居民的生活质量。社区是文化的土壤.社区文化对居民的素质影响力越来越明显。一是价值导向性。促进人们正确世界观、人生观、价值观的形成有着极为重要的作用。二是情感归属性。对本社区和人群集合的认同、喜爱和依恋等心理感觉，对于人们健康心理的形成有很大帮助，也有利于其社会化的正常进行。三是行为引导性。在社区发展中，社会凝聚力不断增强。因此，任何背离社区文化的行为必然会遭到社区居民的反对，这对人们行为无疑是一种约束力。

3.以自治内消矛盾

（1）以社区为依托，促进个性社区建设和社区管理

十九大报告中指出：“加强社区治理体系建设，推动社会治理重心向基层下移，发挥社会组织作用，实现政府治理和社会调节、居民自治良性互动。”社会治理首先应该强调公民社会的自我组织和自我管理，因为从根本上说，最广泛起作用的、维持社会稳定和社会秩序的自动调节机制必定是公民和社会组织的自我管理。随着政府管理重心日益下沉，政企、政事和企事分开等剥离出来的那些社会管理与社会服务职能由谁来承接，在各类公民社会组织还没有发育起来的情况下，最佳角色只能是社区。因此，依托社区发展，是平安建设的有效举措。

目前，锦州市社区建设大体呈现出两极分化状态，一部分为没有正规物业管理的老旧小区，居住人员为中老年或租户为主，普遍存在困难群众多、矛盾问题多、环境卫生差等状况，人防、物防、技防等治安防控体系建设比较薄弱。另一部分为中高端封闭小区，尤其很多小区人员密集，基本一个小区已经成为一个独立社区。针对不同类型社区，应该采取不同治理方法。在平安建设方面，除进一步落实网格化治理外，对于老城区的开放性社区，建立健全治安保卫、民事调解、安置帮教、流动人口管理等各项工作制度，工作有记录，有台帐，建立社区治安状况告知制度，强化居民治安防范意识。保证社区各楼有楼栋长，有自己的巡逻队，有效整合治安力量。

（2）创新方式方法，打通平安建设“最后一公里”

平安建设重点在基层，难点在基层，活力也在基层。以北镇市例，作为平安建设网格化管理的试点单位，北镇市成功地将全市21个乡镇（街道）、243个村（社区）的综治工作中心（站）和便民服务中心（站）的基础数据、服务办事、考核督办、民情日志、协调指挥、应急管理、社会风险评估、系统治理等全部融入网格中，市、乡、村、组四级网格使社会治安的综合治理取得了明显成效，并作为一种成型模式在全省推广。为扎实有效开展好网格化管理，北镇市综治委通过深入调查研究，对市乡村组各级网格和基层“四员一长”制定了工作职责，明确了任务分工。制定了市乡村组四级网格的例会、考评奖惩、问题处置反馈、信息台账管理四项工作制度，严格推行首问首办责任制、信息收集制、协调处理制、责任追究制、其他配套制五大工作机制，确保网格化管理规范有序。北镇市各级网格在平安建设和社会治理中发挥着重要的作用，实现了矛盾纠纷联调，确保了矛盾不激化、问题不上交，范围不扩大。实现了社会治安联防，有效预防了各类治安案件的发生。重点工作联动，确保不出大事、少出小事、出事能及时处置。不仅进一步融合了各部门资源，有效预防了各类治安案件的发生，而且对发生突发事件和群体性事件快速反应、妥善处置，并重点整治和打击了“黄、赌、毒、邪”和公共安全领域的突出问题，将矛盾化解在基层，社会治理取得明显效果。

4.以共治构建和谐

习近平总书记在党的十九大报告中指出：“打造共建共治共享的社会治理格局。”这一重要论断为在新时代加强和创新社会治理指明了方向、提供了遵循。社会治理是一项系统工程，这就决定了加强和创新社会治理必须强化顶层设计、体系构建、技术支撑、队伍建设、资源整合等方面的整体性联动，充分发挥社会合力的强大推动作用，着力打造多方谋划、广泛参与、共同享有的社会治理新格局。共建共治共享理念充分体现党对当代中国社会治理规律和社会主义社会建设规律的认识进一步深化，其中共建是基础，突出制度和体系建设在社会治理格局中的基础性、战略性地位；共治是关键，要求樹立大社会观、大治理观，将党纵览全局、协调各方的政治优势同政府的资源整合优势、企业的市场竞争优势、社会组织的群众动员优势有机结合起来，打造全民参与的开放式社会治理体系；共享是目标，要把握好社会治理的“投入—产出”“权利—义务”关系，坚持眼睛向下、重心下移，重点做好社区、农村的社会治理工作，把抓基层打基础作为加强和改进社会治理的固本之策，使社会治理的成效更多、更好、更公平地惠及全体人民。与政府组织相比，社会组织在提供公共服务及平安建设方面有自己的独特优势。社会组织植根于社会，贴近基层，反应迅速，机制灵活，能够为公众提供个性化、专业化、多样化的公共服务。特别是在政府不便做、做不了、做不好的领域，社会组织的功能和作用更为突出。

2016年，北镇市立足网格化管理模式，不断扩展延伸平安力量的触角，以公安警务“四项整合”为契机，通过深入基层调查研究，广泛征求基层群众意见，在科学谋划，民主投票选举的基础上，成立了北镇市平安协会，平安协会協会的宗旨是发挥在平安建设中的桥梁和纽带作用，全面推进和谐北镇、平安北镇法制北镇建设。该协会是这是全市组建的第一个以平安为主题的群众性社团组织，为网格化、信息化管理及平安建设等工作注入了新动力。各界群众踊跃报名自愿成为“平安志愿者”，会员人数已达2202人。目前，全市共243个行政村（社区）都有平安志愿者，实现平安志愿服务全覆盖。平安协会成立以来，围绕全市平安建设的有关要求，组织开展了一系列的以“维护平安保稳定”为目标的平安创建活动。全市平安志愿者按照“定人、定岗、定时、定责”勤务规范，奔走于城市乡村，对重点区域、重点部位进行日常动态巡防，维护社会安全稳定，排除各类风险隐患，不仅让“红臂章”在街面亮起来，也撑起了社会安全的“保护伞”。在2017年北镇梨花节活动中，在警力有限情况下，平安北镇志愿者深入景区一线，开展文明倡导、交通指引、环境保护、便民服务和应急处置等志愿服务，为梨花节顺利举办起到保驾护航作用。

（二）互联网+把脉治安晴雨

信息化社会的到来要我们在社会治理的服务和管理方面应当走出传统的思维方式，实现革命性的社会治理方式的变革。党的十九大关于社会治理提出要提高我们社会治理的智能化水平，就是针对我国当前信息的碎片化、条块化、人力和运行成本高、快速反应能力不足等问题给社会治理创新提出的新要求。社会治理智能化，就是在网络化和网络平台基础上，运用大数据、云计算、物联网等信息技术，使我们的社会治理能够更加精准分析、精准服务、精准治理、精准监督、精准反馈，能更好地服务不同社会群体，更有效地管理好国家和社会的公共事务，在社会治理方式上实现革命性的变革。

2016年以来，北镇市综治办先后利用微信，QQ等现代化手段，在互联网上构建起了综治网格，使北镇市综治工作进入了“微时代”，大大的提高了工作效率和各项矛盾排查化解能力。北镇市组建开通的“综治网格信息化”微信公众平台，将微信平台科学划分为“平安之窗”、“便民服务”、“投诉建议”三大板块，为广大群众提供全天候网格“微服务”200余次，通过微信平台化解各类矛盾纠纷20余起，宣传综治政策信息20000余条。目前，已组建271个微信群，各类成员达五千余人，覆盖了全市所有乡、镇、村、街道，并将全市226个村、17个社区的网格长、网格联络员囊括其中。从而形成全市上下“人人关注综治、人人参与综治”的良好格局。

当前，社会治安形势日趋复杂，传统的治安防控措施已经难以满足现实需求。近年来，锦州市大力推进天网工程、视频监控全覆盖工程，构建社会治安防控体系“五张网”，即立体设防、信息导防、精准布防、科技助防和社会协防，形成了多层面联动、点线面结合、独具沿海城市特色的立体化防控网络，群众对这项工作非常认可，但仍然存在着一些薄弱环节，制约着视频监控系统作用发挥和社会治安防控体系建设成效。尤其在村镇一级，社会治安力量比较薄弱。如何最有效率得把治安防范措施进一步延伸到群众身边？建议研究布署“雪亮工程”。

“雪亮工程”是以县、乡、村三级综治中心为指挥平台、以综治信息化为支撑、以网格化管理为基础、以公共安全视频监控联网应用为重点的“群众性治安防控工程”。它通过三级综治中心建设把治安防范措施延伸到群众身边，发动社会力量和广大群众共同监看视频监控，共同参与治安防范，从而真正实现治安防控“全覆盖、无死角”。因为“群众的眼睛是雪亮的”，所以称之为“雪亮工程”。其主旨是发动社会力量和广大群众共同监看视频监控，筑牢治安防控的“篱笆”，不仅为群防群治注入新的内涵，焕发新的活力，而且能够增强群众对社会治安的认同感和主体责任感，有效解决群众安全感满意度“最后一公里”的问题。

目前“雪亮工程”在全国的试点城市为45个城市，并且绝大多数为地级市。从目前项目运转情况看，政府与市民普遍反映良好。2017年6月，全国“雪亮工程”建设推进会在山东临沂召开，会议主要介绍山东社会治安综合治理创新经验，探索综治工作新模式。这个会议的召开再次吸引了多方力量对“雪亮工程”的关注，包括政府部门、安防企业和农村地区的群众。目前各地“雪亮工程”的主要做法是由当地政府与广电网络公司合作，通过技术，让村民通过村务服务监督平台，了解惠民政策、公开公示和共建工程动态。通过这套系统，村民们打开电视机便能看见村里几个重要路口的实时影像。如果村民发现安全隐患，便可立即通过平台与警务室进行视频通话，直接报警。因此，“雪亮工程”在保障村民安全、传达村务通知等方面作用显著。在将来，随着信息技术的进一步发展，互联网在和当地综治信息系统完成实时对接、联通共享之后，形成了一个“全域覆盖、全网共享、全时可用、全程可控”的大型社会治安综合治理平台。