我国机关事业单位养老保险制度改革面临的挑战

李娜娜

一、研究背景与意义

2015年年初，我国政府下发对现有的机关事业单位养老保险制度进行改革的文件，破除现行的双轨制，2009年在山西、上海、浙江、广东、重庆五省市开始了改革，可由于种种阻力未能成功。深圳市是我国最早开始改革也较成功的一个，早在零七年就开始尝试实行公务员聘任制，之后又不断探索更加完善的配套措施，它的改革历程对我国现在还在进行和亟待发展的改革有很重要的意义。本文通过分析深圳改革过程中出现的问题和带来的消极后果，以及成功解决这些问题的方案，从中我们可以全方位考虑我国改革可能面临的挑战，并从深圳改革中学习到宝贵的经验。

二、深圳养老保险制度改革遭遇的阻力及其原因分析

（一）深圳养老保险制度改革遭遇的阻力

首先遭遇到了来自于分类改革后被“事”转“企”的单位职工的阻力，他们要求回公务员系统工作。因为分类改革将所有的机关事业单位分为了三种。改革后，经营服务类事业单位要按照企业模式领取养老金，这对于已经在事业单位已经工作了很多年的职工来说意味着退休金可能远远低于原先水平，还得自己承担养老费，因此引发了他们的不满。

另外还遭遇了学校老师等来自这些公益单位的阻力，很多職工申请提前退休，这样他们就可以到社会上再找其他工作或到其他学校应聘，就可以享受两份退休金。并且，提前退休他们的养老金待遇更高。

再者，深圳市政府也需要应对突如其来的财政上的需求。因为分类改革后，会有一大批的公益类事业单位职员划入社保范围，政府就必须为这么一大群人补缴养老保险费。

（二）深圳市改革受阻的原因分析

第一是怕保障水平下降。按照先行的事业单位养老保险制度，职工退休后的生活水平基本不会下降，因为他们的养老金替代率能达到90%左右。但是按照已经颁布的改革方案，他们不但需要自己负担部分保险费，退休后的待遇水平还要和缴费金额、社会平均工资相挂钩，保障水平很难确定。

第二是怕不公平。一直在对事业单位进行改革，却没有机关和公务员也同样改革，政府机关是改革政策的制定者，如果不对自身也进行改革，无法保证不会发生不公正、官本位等问题。

第三是“中人”问题。于时间节点之前参加工作，在时间节点之后退休的工作人员即为中人。作为中人，如果他们退休时的个人账户缴费不够15年，他们就不能像其他员工一样领取全额养老金。只能继续补缴保险费，交够15年或者一次将15年的费用交完，这对于中人来说将是一笔大额支出。

三、深圳市事业单位养老保险制度改革的措施

（一）妥善安置分类改革后受影响较大人员

为了使分类改革后将从事业单位养老模式转为企业养老模式的职员退休待遇不会变化太大，深圳市政府制订了许多优惠政策，包括事转企职员仍然按照原来的退休待遇领取养老金，不因单位归属变化而变化。对于因为事业单位的整合或撤销而失去工作的职员，深圳市政府除了对他们进行经济补偿外，还扩宽了他们找工作的渠道，援助他们参加各个单位的应聘和自主公考，稳定就业。

（二）建立职业年金制度

2012年，深圳市的机关事业单位职员开始新的社会基础养老加职业年金的模式。职业年金作为补充养老的配套，旨在保障退休人员更高水平的养老待遇，由单位统一建立，和个人一起按各自负责的比例缴纳费用。这样能够增加个人缴费，增强自我保障。

（三）独特的养老金待遇计发方式

深圳市不仅支付退休人员养老金，还支付他们将来一部分的丧葬费、配偶和直系亲属的抚恤费用，给予他们充分的保障。职员的养老金待遇和缴费年限成正比，如果有提前退休的令按标准计发，每年七月会根据离退休职员的上年生活费用和职工平均工资进行调整。

四、我国机关事业单位养老保险制度改革面临的挑战

（一）隐性债务和基金危机

据报道，国家财政需要有2万亿的资金用于财政养老才可以有效支付养老保险需求。这一方面是由于我国社会仍然承担过高的养老责任，基本养老金替代率达73.6%，有些发达国家的养老金替代率才40%。另一方面是由于和其他国家相比我国法定退休年龄偏低，职工早早退休过着领取退休金的生活，使得我国养老压力进一步增大。并且老年龄结构不合理，预计再过三十年，65岁以上的老年人会占到总人口的五分之一，人均寿命将延长到85岁，下一代缴纳的保险费显然不够支付上一代越来越大的养老金需求。

（二）改革相关配套法规缺失

我国的社会保障制度一直在进行良性改革，但是法制化制度化建设都未能跟上，整个制度体系依然不够完善。比如我国在养老保险法律方面，从改革到现在一直是“先试点，再改革，缓立法”的渐进式改革方式。而海外许多国家在这方面都有专门的法例，甚至具体到各个行业独立的养老保险法律法规明确了监督管理机构的责任、应该遵循的规范和应恪守的道德准则。

（三）养老金的保值、增值问题

养老保险资金管理部门把绝大部分养老金都用在了储蓄上，只有极少比例的养老金用于购买国库券。而如股票、基金等收益好的方式，由于风险较大，管理人员一直没有采用。这样造成的后果就是收益率太低，导致领取养老金的工作人员实际退休待遇下降。

五、对于完善我国机关事业单位养老保险制度改革的政策建议

（一）逐步降低基本养老金替代率

加强职业年金的简历，缓解国家的经济压力。因为我国现在在养老金方面的资金缺口已达两万亿元，未来资金缺口可能更大。此外，我国现在经济发展速度放慢，国家能获取的资金更少，无力替人民弥补这么大的资金缺口。这就要求改变现行制度，自己缴费自己养老。

（二）加强养老保险立法建设

2010年《社会保险法》的出台使得执法部门在养老方面终于有了法律可依，立法部门应以此为契机，改变原有以法规为主、层次较低，还缺乏权威性和稳定性的状况，尽快提高养老保险专项立法的层次，并发展规划配套措施，以规范养老保险制度。

（三）实行多元化、国际化的养老金投资体系

善于运用我国和世界各地的资本市场，把保险资金运用到收益更高且安全的地方，实现保值增值，资本市场也因此拥有更多资金可运用。但在把我国收取的资金投放到市场时一定要注意和市场容量、各方面能承受的范围和自身特点等相结合，优化储蓄、债券、基金等各种金融产品及其衍生品的投放力度，根据市场波动情况及时作出调整，减少投资风险。