住宅建设用地使用权如何续期

吴术豪　徐子淇

摘要：我国对住宅建设用地使用权规定了最高为70年的期限，《物权法》《房地产管理法》均有住宅建设用地使用权续期的规定，但规定相对模糊，且存在一定的争议性，具体的续期方式及续期费用的确定等重要事项悬而未决。本文在分析住宅建设用地使用权问题的基础上，讨论了期限不满70年和期限满70年两种类型的住宅建设用地使用权的续期，认为住宅建设用地使用权的续期应当是有偿的，应根据类型确立不同标准及缴纳方式，且解决方案应对公平的实现有促进作用，对房地产投机有抑制作用。

关键词：住宅建设用地；使用权；期限；续期

中图分类号：D923.2 文献标识码：A 文章编号：CN61-1487-（2018）08-0081-05

一、住宅建设用地使用权问题的提出

我国的土地使用制度为国有土地有偿有期限使用制度，即国有土地的住宅建设用地使用权的取得为有偿取得，需支付一定的对价，同时具有法定最高存续期间的限制。建设用地使用权，即为“地上权”，而对“地上权”的解释较为统一：以所有在他人土地上的工作物或竹木为目的而使用该土地的权利①。其中包括：使用他人地上权的权利；土地的上下；建筑物或其他工作物或竹木[1]19。

（一）我国住宅建设用地使用权续期问题概述

对于地上权的续期问题各国的规定并不一致。根据我国《物权法》第149条规定：“住宅建设用地使用权期间届满的自动续期。非住宅建设用地使用权期间届满后的续期，依照法律规定办理。该土地上的房屋及其他不动产的归属，有约定的，按照约定；没有约定或者约定不明确的，依照法律、行政法规的规定办理。”我国《城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》规定了土地使用权中居住用地出让最高年限为70年；对于建设用地使用权续期的具体规定，1995年实施的《城市房地产管理法》对《暂行条例》的有关规定进行了修改，其第22条规定了“申报续期”的制度②，其中包括有偿续期、及时申报、续期的限制三项内容。《物权法》自动续期这一原则性的规定以及《城市房地产管理法》中的规定，对于住宅建设用地的自动续期规定得较为模糊。

依据“新法优于旧法”的原则，《物权法》的效力是优于《城市房地产管理法》的，因此我们认为，使用权期限及申报续期应符合《城市房地产管理法》及《暂行条例》，而具体的续期适用《物权法》中的“自动续期”。

（二）住宅建设用地使用权的续期类型化区分

现今大部分关于住宅建设用地使用权续期问题的研究，仅从续期出发而忽视了具体种类的差别。由于该问题具有复杂性、综合性等特点，虽然目前有了过渡性的做法，但仍旧没有给出明确的答案。我们认为，因为具体国情的关系，应将住宅建设用地使用权分为两类：一为原住宅建设用地使用权已确定为70年的住宅，因为我国起步较迟，这一类房屋的“大限”还远远未到；迫在眉睫的是第二类，即原定住宅建设用地使用权不足70年的房屋，因为后定相关法律虽然规定其最高使用期限为70年，但原取得的使用权就不足70年，虽然已有过渡性做法，但仅为过渡之用，且欠缺一定的科学性。

（三）地上权续期的通行做法

地上权大多是有存续期间，虽然有些国家是承认永久地上权的，但就算在这些国家之中，也并非所有地上权均是永久的，而如何续期通常做法是先对具体情况进行区分：存续期间确定的；未定存续期或法定地上权；日本存在借地借家法修正等[2]198。我国虽明确规定了存续期间，但是又明文规定续期可行。我们认为我国的“地上权”续期是介于存续期间的确定与不确定之间的，具有自身的特殊性。

二、期限不满70年类型的住宅建设用地使用权的续期

（一）续期至70年的合理性

《城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》中对居住用地规定的期限为70年，期限不满70年的情况也是允许的，且并不少见，近年来相关问题也相继出现，事关人民利益、民生问题，因此引起了社会各界的关注。《物权法》中也并未对这一类的住宅进行续期的限制。

其次，有规定其最高年限为70年，即不超过70年，根据相关的法律解释，尽管没有续期的规定，未满70年类型的住宅建设用地使用权延至70年本身就可能是合理的。法律仅规定最高年限为70年，任何用益物权人都可以采取方式将使用权延续至最高的年限。

最后，因为住宅建设用地使用权问题的复杂性及有效的办法未被最终敲定，将不满70年的住宅用地使用权延至70年，之后再统一解决这一问题最为合理，如若对两个类型的建设用地使用权进行统一的规定缺乏可行性，区分解决又将问题复杂化了。

（二）解决住宅建设用地使用权问题的过渡做法

2016年4月温州的部分住宅建设用地原定使用权已经到期，但其未满新规定之70年，因为没有明确规定，温州市民在办理续期的时候相关工作人员告知其要交纳数十万元的出让金，引起了社会各界的关注，相关职能部门也开始了调查研究。11月27日，《关于完善产权保护制度依法保护产权的意见》 被发布。12月23日，国土资源部召开《自然资源统一确权登记办法（试行）》新闻发布会，确定了处理方式，出台了相關的过渡做法：首先是不需要提出续期申请。其次是市县国土资源主管部门不收取相关费用。但是，正常办理交易和登记手续还是要进行。若是按照这一过渡做法无疑将会成为无偿续期，因而我们认为该做法过渡性太强，对于实现社会公平以及用益物权的存续都是不科学的。

（三）住宅建设用地使用权续期的具体方式

首先期限届满，应当自动续期，而任何组织、任何人都不能违反此规定，期限不满70年的也应当自动续至70年；其次，若是期限届满，期限没达到70年的，应当延至70年，并交纳出让金，对于出让金的计算应当按照出让土地使用权当时的出让金价格计算，根据差额换算③的方法进行计算[3]。

当前学界有关于住宅建设用地使用权无偿续期和有偿续期的分歧，而本文赞同有偿续期的观点，且现在仍属于过渡时期，我们建议将未满70年的住宅建设用地使用权续期至70年，再统一解决续期问题，因此有必要对两个类型进行区分，也就是将续期划分为两个层次，首先，原未满70年的住宅建设用地使用权延至70年无疑是有偿续期，理由如下：

其一，《物权法》中并未明令禁止其不得续期，其应当适用续期的规定；

其二，从社会实质公平的角度出发，其应当进行有偿续期，虽然于形式上均为到期续期，但两个层次的主体不管是支付的对价，预期购买心理等方面都存在不同，而对这一层次进行有偿续期有利于实质公平的实现；

其三，从学理上而言，对于住宅建设用地使用权的取得应当支付相当的对价，而两个层次的建设用地使用权的对价的取得显然是不同的，而第一层次的建设用地使用权的续期意味着相当的对价的上升，为了弥补这一差价，有偿续期是可以理解的；

最后，这一层次的建设用地使用权进行有偿续期更加符合公众认知。

然而，具体的费用标准具有特殊性，应当根据相关法律和换算方法进行换算，并交纳续期费用，但是这种方式不排除无偿续期情况的出现。其理由如下：

1.用益物权人在交纳建设用地使用权的相关费用时，知道或者应当知道其届满的期限，当时交纳的是20年的建设用地使用权的出让金，这和年限是70年的建设用地使用权的出让金自然有所不同；

2.其次，为了公共的利益着想，其应当交纳续期费用，住宅建设用地所有权原属国家，建设用地使用权的续期费用不用交纳，或多或少对公共利益存在影响，包括土地的资源利用率下降和房地产投机行为；

3.再者，出让金的交纳应当依据科学的方法，我们认为可以采用“差额换算”的方法，这并不会对用益物权人的利益造成多大损害。而这种看法并不否认无偿续期的存在，比如说根据“差额换算”的方法相差的额度极少等情形的出现，无偿续期比有偿续期更为符合社会实际；

4.最后差额换算法同样存在问题，其应当是在一定的社会背景下进行的，楼市或低迷或高涨，也有可能通货膨胀、通货紧缩，差额换算在一定的社会背景下进行，房屋所有者可能遭受强制的损失，我们认为这是房地产投资功能的“强制化”，换句话说，此时可视为“强制投资”。

（四）续期问题中的“差额换算”

对于这一种建设用地使用权的续期费用，我们认为它可与出让金保持在相同的水平线上，也可以出现无偿续期的现象，具体视情况而定。

1.差额换算的具体方式可有两种：一种是两房价之间的动态效果，通过将购买房屋时的房价和当时当地平均的房价进行比较；而另一种方法，我们称其为“本位制”，确定一个两个时期相对稳定的“本位”，如黄金、白银，货币本身的价值会随时间而改变，而通过“本位”进行换算是相对稳定的。

2.差额换算并非进行换算就结束了，还要考虑各种因素对价格进行增减，诸如楼房的数量、自然环境、基础设施建设等，但增减是适度且小幅度的，且地段的因素应尽量不考虑在内。以此为例：若是1990年于北京二环购房一套，如今到期，以现在二环的价格对其进行收费换算，房地产的投资性是其所固有的，这一方面是对房地产的投资的否定，另一方面不少人会因此遭受不小的经济压力，再者对于公平的实现也是不宜的。比如说，甲购买了一套房，当时非常看好它的前景，果然几十年后因为其房价一路飙升，如今到期，对其进行“差额换算”，算出了一个合理的价格，而将地段或者现在的房价考虑在内，甲的续期费用简直就是天文数字，这显然是不合理的。

3.差额换算要尽量避免“投资强制化”，即应当根据当时的市价进行续期就能有效避免，所谓意想不到的利益和损失就是周围环境的过度变化，因此我们不同意将地段以及其他会使续期费用过度变化的因素考虑在内，而续期费用使用益物权人获益或损失都是情理之中的，这无非是楼市的涨跌所造成的。再比如说，甲购买了一套房，而这套房所在的那栋楼后来出了些事故，导致甲的房子难以卖出，现今到期，对其进行“差额换算”，“差额换算”中的价格无疑是这个楼盘的整体价格，這样算出来的价格虽然和其他人交纳的相同，但对这一栋楼的人是不公平的，此时甲就被“投资强制化”了，要承担相应损失，这样的情况同样是不合理的，对这种情况的避免也是对用益物权人的“合理止损”。

三、期限满70年类型的住宅建设用地使用权的续期

由于现今仍旧没有很好的方式和制度来解决住宅建设用地使用权续期问题，国土资源部采取了以下的过渡做法：不需要提出续期申请；不收取费用；正常办理交易和登记手续。④这一做法是典型的无偿续期，并且手续相当简化，仅做登记备案而已，其过渡性特征相当明显，这在一定程度上保护了居住用地使用权人的利益，另一方面为续期制度的设立留了余地。

有偿续期和无偿续期各自有各自的理由，我们认为解决这一问题更应该从社会的角度进行思考，因此偏向有偿续期，理由如下：

其一，文义解释的结论。从文义来看，“自动续期”中的自动并非社会常识中的“自动”，而是给予原用益物权人续期的权利，但这个并不代表着是免费的，是无偿的续期，因此若是从文义上的自动出发，而并没有提出合理的理由和论据，这种观点是略显片面的。根据相关法律，自动续期是对《城市房地产管理法》中“土地使用权出让合同约定的使用年限届满，土地使用者未申请续期或者虽申请续期但依照前款规定未获批准的，土地使用权由国家无偿收回”的一种修改。

其二，是体系论得出的结果。若是从体系出发对此进行分析，需要对其他法律进行综合的考虑，不能因为形而上学的思想从而“孤立”物权法中的“自动续期”。根据《土地管理法》第五十四条和《城市房地产》管理法第二十四条的相关规定，在这个大体系下住宅建设用地使用权是出让的建设用地使用权，不管是获得还是续期都是应当通过有偿的方式。

其三，现实制度的要求。我国住宅建设用地所有权归属于国家。有偿续期与我国现行的政策和制度更加符合，土地出让金的交纳更有利于社会公共利益的实现。

最后，有偿续期对于房价的控制也有一定的益处，在有偿续期的背景之下，居民会把房屋看作一个有使用期限的“物”，而不是放着也不会贬值的“物”，并不是一个可以保值的工具，从而真正地区分建设用地所有权和建设用地使用权。

（一）自动续期的具体内涵

1.“自动续期”应当不是无条件自动，而是应该经过一定程序并支付出让金，这里的“自动”应当是给原用益物权人优先的权利，且程序上应当简化，并非上述无偿续期中所提到的完全的“自动”，无需登记、无需付费。

2.对于续期出让金的支付，我们认为是有偿续期，这是对住宅建设用地所有权在形式上的区分，也是为了追求更大的社会效益，至于出让金支付多少，因为涉及人民群众的利益，应当由全国人民代表大会来决定。我们认为，出让金的数额低于换算过后的房价，因为续期为延续，并非出让，若价格相同对用益物权人造成的压力也是相当大的，不利于保护用益物权人的利益；同时也应当将居住面积纳入考量，拥有不同居住面积的人的承受能力也不一样，这和税务缴纳是一个道理，如此有利于相对公平[4]。

（二）续期费用的标准

住宅建设用地使用权续期费用的标准不应当以出让金为衡量对象，住房本身就涉及公民的居住权保障，若设想续期的费用自动等同于出让金，这存有以下的弊端：剥夺了公民的财产权，无法保障公民的民生；使续期和缔约在一定程度上错误地等同；《物权法》的“自动续期”规定将缺乏实际的应用性，用益物权和所有权间的矛盾也会加剧凸显；不符合《产权保护意见》所确立的“形成公民住宅财产的长久受保护、良好和稳定预期局面”指导精神。

对于具体的收费标准，我们认为应考虑以下的因素：

1.购房的数量，“房子是用来住的，而不是用来炒的”⑤这和房产税的目的有一定的重合性。为了社会实质公平的实现以及住宅用地的充分利用，有必要将购房数量考虑在内，我们认为其根据房屋的数量递增续期费用，直至和出让金处于同一水平线。但这也有特殊情况，若甲在杭州和上海分别有一套房子，而基于其工作的流动性原因，甲常年往返于杭州与上海之间，此时房屋也仅是用来居住并非投资，第二套房屋的续期费用可适当增加，但不宜过多。而甲要在办理具体的续期手续时，可以此事由提出申请。

2.根据具体的面积进行衡量，这也颇有些适用7级超额累积税率交纳个人所得税的味道⑥。我们认为应当实行分级制，同一楼盘内不同住户的经济实力各不相同，通过对标准面积的规定以及据面积的差别对续期费用进行差别收缴是合理的，同样也是从公平的角度出发，分级收取可根据经济实力进行适当的平衡性调整。

（三）续期的具体操作

住宅建设用地使用权70年届满后，其期限应当如何规定？其并非是永久，永久使用会将使用权和所有权混同，我们认为应当在70年后再设置一段期限，通过支付出让金获得这一期限内的住宅建设用地使用权，一方面，这是为公民接受这一续期制度提供一个缓冲期。另一方面，续期费用并非说拿就能拿出来，应该给公民准备资金的时间。

而这段期限过后，我们认为从土地资源利用和房产投资的角度出发，再规定一定的续期时间，而每次续期均以此规定的时间为准，若不交纳续期费用，原用益物权人也不丧失其使用权，我们在此对其进行如下区分。

首先，交纳费用的用益物权人权利不受损害，享有原来所应有的所有权利，这一举措不仅有利于保障民生，且对于所有权和使用权的矛盾缓和也是有作用的。

其次，未交纳续期费用办理手续的用益物权人仍有使用权。但是这类住宅用地使用权不能受到像之前的保护，对其保护力度应当适当降低，如国家对房屋进行征收，所给予的赔偿金就不及交纳续期费用的人。

藉此以区分住宅建设用地使用权和住宅建设用地所有权，如果用益物权人想要获得相当的保护力度，则应继续交纳续期的金额。我们在此说明，一旦过渡期内用益物权人的住宅建设用地使用权“不受损”，此在缓冲阶段，不应趁其之危。

四、结语

随着住宅建设用地使用权的“大限”的到来，社会各界对此的看法都不尽相同，而法律如何规制，如何协调社会各界的利益，也是一大难题，虽然出台了过渡的做法，解决了部分现存问题，但这明显是不够的。本文对住宅建设用地使用权进行两种类型化的区分。先是列出了关于解决原期限未满70年而届满的情况，认为其应当有偿续期，但是不排除无偿续期的情况；然后就70年届满后应当有偿续期还是无偿续期进行了讨论，偏向有偿续期，认为无偿续期容易造成住宅建设用地使用权和所有权的混同；我们认为将未满70年的住宅建设用地使用权延至70年，再统一解决续期问题。

关于续期的具体方式，通过对各位学者的观点进行评析，提出了自己的观点：1.“自动续期”应经过程序，是有偿的，但程序是简化的；2.续期费用由人民代表大会决定，但有一定的“显然”标准，并对我们所提出的几点因素有适当考虑；3.70年届满后，设立一段过渡期；4.过渡期后的续期金额的交纳将与保护力度相挂钩，是否交纳取决于用益物权人自身。

現在社会中大多住宅建设用地的续期问题仍旧没有被明确处理，完善的解决方案亟待落实。希望在 《民法典》的制定过程中能将此问题解决，以维护更大的公共利益。

注 释：

① 日本民法典第265条：“地上权人，因于他人土地上有工作物或竹木，有使用该土地的权利”。

②《城市房地产管理法》第22条：“土地使用权出让合同约定的使用年限届满，土地使用者需要继续使用土地的，应当至迟于届满前一年申请续期，除根据社会公共利益需要收回该幅土地的，应当予以批准。经批准准予续期的，应当重新签订土地使用权出让合同，依照规定支付土地使用权出让金。土地使用权出让合同约定的使用年限届满，土地使用者未申请续期或者虽申请续期但依照前款规定未获批准的，土地使用权由国家无偿收回”。

③ 通过将购买房屋时的房价和当时当地平均的房价进行比较，并将差额按一定比例进行换算，由此来确定应当缴纳的出让金。

④《国土资源部办公厅关于妥善处理少数住宅建设用地使用权到期问题的复函》：“一、不需要提出续期申请。少数住宅建设用地使用权期间届满的，权利人不需要专门提出续期申请。二、不收取费用。市、县国土资源主管部门不收取相关费用。三、正常办理交易和登记手续。此类住房发生交易时，正常办理房地产交易和不动产登记手续，涉及“土地使用期限”仍填写该住宅建设用地使用权的原起始日期和到期日期，并注明：‘根据《国土资源部办公厅关于妥善处理少数住宅建设用地使用权到期问题的复函》（国土资厅函﹝2016﹞1712号）办理相关手续。”

⑤ 习近平总书记代表十八届中央委员会向大会作报告。

⑥ 将个人收入划分为：不超过1500元、超过1500元至4500元的部分、超过4500元至9000元的部分；超过9000元至35000元的部分；超过35000元至55000元的部分；超过55000元至80000元的部分；超过80000元的部分7个等级，分别规定不同的税率。

参考文献：

[1]王泽鉴.民法物权2：用益物权、占有[M].北京：中国政法大学出版社，2001.

[2]（日）近江幸治.民法讲义二——物权法[M].北京：北京大学出版社，2006.

[3]杨立新.70年期满自动续期后的住宅建设用地使用权[J].东方法学，2016（4）.

[4]王利明.住宅建设用地使用权自动续期规则[J].清华法学，2017（2）.

作者简介：吴术豪，男，浙江乐清人，单位为浙江工业大学法学院，研究方向为民商法学、经济法学。

徐子淇，女，浙江温州人，单位为浙江工业大学法学院。

（责任编辑：李直）