朝韩迈出“建立大使馆的第一步”

曹然

韩美双方针对“朝韩联办”豁免制裁的分歧，或许才刚刚开始。

朝鲜开城工业园区靠近朝韩边境的一栋有些陈旧的大楼，从9月14日起成为朝鲜半岛南北双方合作的新象征。

“这里承载着《板门店宣言》和全民族的共同期盼，为韩朝关系开启全新的历史篇章。”14日上午，韩国政府统一部长赵明均出席朝韩联络办公室（以下简称“朝韩联办”）揭牌仪式，并在这栋装饰蓝色玻璃幕墙的工业园旧建筑前致辞。历史上首个朝韩政府间常设沟通机构的揭牌仪式结束后，约20名韩方官员和相应数量的朝方官员随即入驻。

这栋旧建筑地上有四层，地下一层，外墙张贴着蓝色的朝鲜半岛地图。韩国工作人员占据二楼，朝鲜官员在四楼办公，三楼用于举行联合会议。

此前的四十余年里，朝韩双方唯一的即时沟通渠道是跨越边境的电话线。一部绿色电话负责接听，一部红色电话负责拨号，加上一台传真机，就成为板门店韩方一侧的“自由之家”里的朝韩热线办公室。在“自由之家”以北约100米的朝方一侧的“板门阁”，有一个类似的办公室设在了二楼。

“联办将成为一个全天候的磋商和沟通渠道，以推进朝韩关系，缓解军事紧张局势，在朝鲜半岛建立和平。”9月12日，韩国统一部发言人白泰铉表示，“我们预计，南北关系将通过每年365天、每天24小时的沟通，形成一种稳定的对话模式。”根据统一部的规划，联办未来还将进行扩展，有望在平壤和首尔互设常驻代表处。

“所有热线都是官方通话，我们从不讲笑话”

1971年，朝韩红十字会建立了第一条直通热线电话。到2018年，被统称为朝韩热线的直接通话机制共有33条线路，包括5条日常通话热线、21条朝韩对话热线、2条空中交通对话热线、2条军事热线和3条经济合作热线。

“所有热线都是官方通话，我们从不讲笑话。”一位负责日常通话热线的韩国官员曾向媒体这样介绍工作流程。朝韩日常通话于每周一到周五上午9时和下午4时各进行一轮，检查电话畅通后即挂断。准时抢先拨打电话成为南北接线员间的竞赛。2015年后，朝鲜用“平壤时间”取代国际标准时间，曾使得朝鲜热线的拨打时间比韩国早了半小时。

2018年9月14日之后，朝韩双方可以通过联办随时沟通，热线将变得没那么重要。朝韩联办负责开展谈判沟通，并为各部门、半官半民交流提供支持服务，正式工作时间是每周一到周五的上午9点至下午5点，但因为有官员在夜间和周末值班，这一机构事实上全年无休、每天24小时运行。南北双方各有高级公务员常驻于此，由副部长级官员担任的联办主任则每周举行一次对话会。

与副部长领衔的朝韩联办不同，长期以来所有南北热线都在低级别官员之间进行。直到2000年，根据时任朝鲜最高领导人金正日以及韩国总统金大中在朝韩第一次领导人会晤中取得的共识，韩国国情院和朝鲜劳动党统战部办公室间开通了高级热线电话，但金正日和金大中本人都没有使用过。据韩联社报道，该热线曾在偶发军事冲突中发挥缓冲作用，但于2008年李明博就任韩国总统后被切断。2016年2月，在韩国政府宣布暂停开城工业园区运营后，朝鲜切断了与韩方的所有热线往来。

“技术上说，热线没有被‘切断，但朝鲜方面不再回应了。”一位韩国统一部官员后来对英国广播公司（BBC）描述了当时的情况。从2016年2月到2018年1月，每天早上韩国官员都会在“自由之家”的电话室向朝鲜拨号，但从未得到应答。

南北热线时断时续，双方的会谈数量也随之波动。据韩国统一部数据，2002年到2006年间，朝韩全领域会谈次数一直在30次上下浮动。2007年，得益于朝韩第二次领导人会晤举行，双方会谈数量上升到55次。但2008年李明博政府上台、南北高级别热线中断后的十年间，除2013年双方举行了一系列经济对话外，每年南北会谈次数都低于10次。

2017年11月，一名朝鲜士兵在板门店越界叛逃到韩方一侧。这一突发事件让组建半年的文在寅政府对朝韩沟通不畅的问题有所警觉。当月，韩国统一部长官赵明均对媒体直言：“因为所有直接沟通渠道都被切断，我们在发生这种意外情况时无法向北方传递我们的信息。”

赵明均表示，希望朝方能尽快恢复33条热线通话。当时，朝韩、朝美关系均处于低谷，朝鲜没有公开回应赵明均的请求。

2018年1月1日，朝鲜领导人金正恩在新年致辞中表态，希望和平解决“与南方的问题”。随着半岛关系转暖，朝韩热线成为双方最早恢复的对话机制。就在金正恩致辞两天后，朝方时隔15个月第一次应答了韩国的军事热线，之后所有线路都恢复了日常通话。据韩国统一部消息，朝韩在电话中商定了就朝鲜参加冬奥会事宜进行高级别会谈的日期。

历史上，朝韩热线很少就实质问题进行交流。“如果我们有消息，我们就（通过电话）问对方是否愿意接受信息。如果对方愿意，我们就结束通话，然后通过传真或者会谈的方式把消息传递过去。”韩国统一部官员曾在接受媒体采访时表示。

一波三折的过程

2018年1月3日重启热线后，韩国统一部也表示这仅是测试线路，具体谈判仍将通过会谈或正式交换文书进行。同月19日，电话中确定的朝韩高级别会谈在板门店“和平之家”举行。最近的数据显示，今年双方已经举行了16次会谈，其中政治会谈达13次，数量达到本世纪以来的最高值，超过了2008年以来南北政治会谈数的总和。

但是，金正恩不满足于此。3月5日，文在寅特使、韩国国家安保室长郑义溶访问平壤，金正恩对郑义溶提出，如果有一条能与文在寅直接对话的热线，他就可以在必要时与韩国总统直接沟通。

经过两轮通信工作会议，4月7日，朝韩双方在板门店“统一閣”的一次非公开会议上就领导人热线达成协议。13天后，热线搭建完毕。韩国总统府青瓦台公布的画面显示，韩方的白色电话设立在总统府三楼的一张会议桌上，电话上有“首脑热线”的贴纸，电话另一端则连接朝鲜国务委员会的办公室。

4月20日下午3时41分，青瓦台第一附属室长宋仁培首先拨通电话。“这里是平壤。”另一边传来朝方人员声音。宋仁培说：“您好！这里是青瓦台，能听清楚吗？我是为了进行领导人热线试通话打的电话，我是青瓦台宋仁培附属秘书官。”第一次试通话进行了3分2秒。随后朝方回拨，又进行了1分17秒的试通话。

“电话连接很稳定，音质很好，就像在给隔壁打电话一样。”韩国政府随即宣布，朝鲜战争结束以后第一条南北领导人热线已通过测试。青瓦台同时表示，在4月27日会谈开始前，文在寅将与金正恩進行一次直接通话，甚至通过热线就半岛无核化等会谈核心话题提前交换意见。

但是，韩国政府高层在四天后突然改口，称“如果通话内容只是简单问候，文在寅和金正恩不必在会谈前通话”。4月27日正式会晤前，两位领导人并未通过热线进行交流。青瓦台发言人金宜谦表示，这一机制将在4月27日后继续发挥作用，“以促进对话、减少误解”。

正是在4月27日的朝韩领导人第三次会晤中，金正恩和文在寅首次提出在各自政府所在地设立对方的代表处，朝韩联办作为这一机构的雏形，被写入当天签署的《板门店宣言》。不过，韩国统一部7月24日向国会进行工作报告时话锋出现回转，称朝韩双方当时将《板门店宣言》中设立朝韩联办的规划列为“视情况提上议程”的项目。

在朝韩联办计划遭遇搁置时，领导人热线机制继续发挥作用。5月16日0时30分，韩国统一部突然接到朝方通知，称朝方因韩美举行“超级雷霆”军演决定无限期推延原定于当天举行的韩朝高级别会谈。这本是第三次朝韩领导人会晤后双方的第一次高级别会谈。当天10时，青瓦台称不考虑由文在寅启动领导人热线与金正恩通话解决这一困境。作为回应，朝鲜则再次切断了其他沟通渠道。

这轮风波反倒成为了加速建立朝韩联络办公室的转折点。双方于6月1日召开第三次领导人会晤后的首次高级别会谈，并当场达成共识，将设立联办提升为需要在8月完成的事项。

此后，相关工作进展迅速。8月2日，有韩国官员向韩联社透露政府已经启动向联合国申请对联办项目给予制裁豁免。四天后，韩国政府明确联办主任将为（副）部长级干部，青瓦台国政室室长尹建永、统一部次官千海成等文在寅对朝团队核心人物均在备选名单中。同月9日，有官员披露韩美正就联办制裁豁免事宜进行磋商。14日，为保障联办运行，韩国时隔两年半首次对朝输电，并强调即使无法获得制裁豁免，联办也将如期成立。16日，文在寅政府宣布划拨34.73万亿韩元（约合人民币2125万元）作为联办今年的运营经费。

从朝鲜方面来看，最终将田钟秀任命为联办朝方主任也体现了金正恩的诚意。这位朝鲜祖国和平统一委员会副委员长是今年最早参与朝韩高级别对话的朝方官员之一，并与联办韩方主任、韩国统一部副部长千海成在平昌冬奥会开幕前夕分别出任冬奥会相关事务工作会谈的朝、韩首席谈判代表。

“某种程度上，这是对田钟秀的提拔。”长期研究朝鲜领导层变化的约翰·霍普金斯大学研究员迈克尔·麦登对《中国新闻周刊》表示，“但这也意味着朝鲜派出了与南方对等的官员，体现了朝鲜政府对联办的重视。”

在双方的努力下，朝韩联办的计划工作范围也不断扩大。7月24日向国会第一次报告设立联办时，韩国统一部将联办的工作描述为“从协商山林合作、韩半岛新经济构想、共建铁路公路入手，将议题扩大到韩朝之间的各种问题”。一个月后，联办的职能描述被修订为“官方联络、工作磋商、支持各领域交流合作”。

9月12日，韩联社在报道中将联办定位为“通盘协商韩朝关系的常设机制”，韩国政府甚至期待以此推进朝美关系进展。官方智库韩国统一研究院院长金岩正更大胆预测：“联办的运作仍处于初级阶段，但这是向朝韩联邦（inter-Korean confederation）过渡的开端。”

在迈克尔·麦登看来，朝鲜政府将联办“作为建立大使馆的第一步”。在21世纪初，朝鲜就在纽约设立过“联络办公室”，并将之作为行使外交职能的机构。“在9月18日的领导人会晤或之后的一年中，朝韩关系还可能更上一层楼。”麦登对《中国新闻周刊》表示，“届时他们很有可能设立正部长级的代表机构。事实上这是朝韩政府即将讨论的议题。”

韩国需要“大胆”的行动

2018年6月8日上午9时30分，韩国统一部副部长千海成一行14人来到开城工业园区，成为园区关闭两年后首批来访的韩国政府代表团。此后，园区内的韩国官员络绎不绝。但很快，事情的走向超出了负责接待韩国官员的朝鲜祖国和平统一委员会部长黄忠诚的预料。

在7月的一次联办设施例行维修检查中，南方客人突然提出与黄忠诚就联办具体事项进行单独谈判，要求朝方安排与统一部局长级别相应人士担任朝方主任。黄忠诚并不知道，这名韩国官员的举动并未得到总统文在寅的授权。

“事件严重程度不亚于扰乱国家纪律。”8月6日，多名韩国政府人士向韩联社爆料称，文在寅政府内部就联办领导权出现严重争斗。起初，青瓦台、统一部与国家情报院等部门在7月中旬就联办领导权问题调研达成共识，认为联办的职能涉及全面落实《板门店宣言》，需由副部长级官员担任领导职务。文在寅也在青瓦台幕僚会议上强调，联办组建与运营不会全部交由统一部，而是由直属总统的《板门店宣言》落实委员会负责。

韩联社报道称，韩国统一部却“为将该职位占为己有”，在未请示总统也未告知其他部门的情况下，与朝鲜官员私下联络，并就重大事项“灌输自身的想法”，令青瓦台高层深感震惊。随后，韩国政府通知朝方，此前的私下联络不是政府立场。

不过，在文在寅最终派往朝韩联办的官员中，统一部依然获得了绝对的领导权。统一部副部长千海成担任联办主任，出任韩国政府的“常驻谈判代表”，主持每周例会和讨论，并向朝方直接传达最高层的信息。统一部长的政策助理金昌洙则被任命为秘书长，代表千海成在开城的办公室处理日常事务。

9月13日，千海成在公开演讲中表示，联办成立后将“致力于改善韩朝关系，稳控局面，促进朝美无核化磋商取得进展”，他同时强调自己的工作包括“进一步缓和军事紧张，消除战争危险，营造和平环境”。

相比于韩国政府“内斗”，这次影响联办设立的更重要因素也是联合国和美国的对朝制裁。在联办设立提上日程后，韩国政府一边积极寻求向联办输送燃油等禁运物资的制裁豁免，甚至表态即使无法得到豁免也要如期设立；一边则多次强调“在制裁框架内设立联办”“联办不会影响制裁”。直到8月21日，韓国统一部最初设立的联办成立日期已过，韩联社称韩美政府就联办制裁豁免问题的磋商尚未得出结论。

据韩国《中央日报》报道，韩美的主要分歧是在联办运营必需的油料运输问题上。韩国政府强调相关资源仅用于为联办供暖，维持韩方代表的基本生活；但美国政府以“一旦跨过军事分界线将很难确认轻油被如何使用”为由，坚持绝对禁止输入的原则。

“（美国政府）担心朝鲜会得到太多、太快的回报，而不采取具体步骤放弃核武器。”据英国《泰晤士报》披露，联办的成立一再推迟也是为了安抚美国官员。

目前，朝美双方都坚称自己已经在半岛和平进程上做出了重大让步，朝鲜强调自己归还了美军遗骸，并全面停止了核武器试验、关闭了核试验场；美方则认为暂停韩美联合军演释放了足够的诚意。但据韩联社报道，朝方一直认为韩美联合军演暂停只是临时性措施。

“朝鲜已承诺全面无核化并为此采取了多项具体措施，这些措施可视为朝鲜不再发展和谋求新的核导。”8月13日，被特朗普称为半岛事务“首席调解人”的韩国总统文在寅公开肯定了朝鲜的诚意。

在当天的会议上，文在寅指出，韩国政府的任务“就是找到切入点，推动对话取得进展”。韩国统一部随后表示，朝韩联办将有利于促进朝美关系。但是，8月20日，韩国外长康京和在国会发言中承认“美方对联办豁免制裁的反应不尽如人意”。同日，美国国务院发言人就朝韩联办问题表示：“韩朝关系的进展应该和无核化的进展并行”“朝韩关系改善不能与核问题进程分开”。

对文在寅政府来说，制裁的持续意味着联办即使成立，实际工作也难以展开。此前，韩国统一部表示联办的工作内容之一是“支持私营部门交流，确保跨境人员的便利”，但从今年4月以来，韩国政府一直否定韩国企业提交的经济合作、对朝投资计划，称“为时过早”。文在寅也在不同场合强调在半岛无核化实现、制裁解除前不重启开城工业园区和金刚山旅游项目，并要预先与美方进行协商。

“我是带着复杂的感情来的。”9月14日，出席联办开幕仪式的开城工业园区企业协会会长申汉龙对记者表示，“如果开放工业园区，让所有企业参与进来，那就好了。”此前，他曾在致文在寅的公开信中援引开城工业园区被朴槿惠政府关闭一事指出：“韩国企业界积极支持总统的‘韩半岛新经济版图构想，但如果政府推动的项目中途流产，试问有哪个企业会放心参加经合项目落实构想。”

但韩国政府甚至暂时不准备启动这一项目。在邀请申汉龙等开城园区企业代表参加联办开幕仪式时，韩国统一部特别强调“与重启工业园无关”，代表们也不被允许前往自己曾经拥有的企业建筑进行考察。此前，韩国统一部也对重启金刚山旅游做出了相同表态，引起朝鲜劳动党机关刊物《劳动新闻》7月31日发文诘问，“游览民族的名山为何要和境外势力的制裁扯上关系？”

最初被列为联办起步项目之一的“共建铁路公路”初步考察，9月也因制裁原因被由驻韩美军司令兼职领导的韩美联合司令部叫停。据韩联社报道，美方提出的理由是检测铁轨的韩方火车会运载燃料访朝，涉嫌违反联合国禁运决议。“联合国军司令部抓住细枝末节不准韩方人员跨过军事分界线极其罕见。”韩联社评论称，“这折射出美国政府对韩朝经济合作提速的不满。”

即使韩国政府处处谨小慎微，但联办的设立还是引起了外界对“破坏制裁”的联想。韩国著名智库世宗研究院研究员金昌恕（Jin Chang-soo）表示：“联办本身并不坏，因为它打开了一个南北沟通的渠道。然而，韩国需要注意不要违反制裁，因为国际社会对此感到担忧。”美国米德尔堡国际关系研究院研究员杰弗里·路易斯也指出，韩美双方针对联办豁免制裁的分歧，或许才刚刚开始。

“很多事情都会触及制裁的界限。”麦登对《中国新闻周刊》预测，“如果韩国的态度是真诚的并希望实现半岛无核化，他们将会采取实际行动给予朝鲜利益，包括直接投资、文化交流和人道主义援助。”

“某些时刻，韩国不得不采取‘大胆的行动。”麦登说。