人防腐败：“冷衙门”里的“热生意”

周群峰

在人防工程审批和人防异地建设费收取上的自由裁量权，为人防主管部门留出了巨大的寻租空间。

不足百日，湖南省郴州市人防系统三名重要官员相继落马。

9月11日，湖南省纪委省监委官网称，郴州市人防办党组书记、主任曾凡军涉嫌严重违纪违法，正接受郴州市纪委市监委纪律审查和监察调查。

此前三个月，6月9日，曾凡军的前任、已退休三年的白广华和时任党组成员、副主任李石平落马。9月7日，郴州市纪委市监委公布对二人的党纪政务处分：白被开除党籍，取消退休待遇，李被开除党籍和公职。

“人防办”是人民防空办公室的简称，该部门的职能是战时组织开展防空袭斗争，平时负责组织人民防空建设，向民众普及防震减灾和国防教育知识。

江苏省新沂市人防办综合科原科长宁战宏告诉《中国新闻周刊》，相对于建设、国土等部门，人防系统在政府部门构成中比较边緣化。同时，人防跟军事有关，该领域腐败案件往往因涉密不公开审理。

近年来，该领域腐败呈高发态势，全国多地人防系统发生腐败案例，新疆、贵州、宁夏三个省级人防部门的“一把手”被调查，多个地级市的人防办主要负责人落马，温州、保定等地还查出人防系统窝案。

平时“不显山露水”的人防系统缘何成腐败高发区？

工程审批的权力

在郴州落马的三位人防系统官员中，白广华案比较典型。

一位知情者告诉《中国新闻周刊》，白广华有过从军履历，他曾两度出任郴州市人防办主任：先是2001年出任该职，2003年转任郴州市委组织部副部长，2008年再次出任郴州人防办主任。

2011年，《中国人民防空》杂志曾刊发过一篇关于白的人物稿件《饱蘸热血写忠诚》。该文写道：白广华在当地是一个大家族，外甥侄子几十个，为了想揽到工程，亲戚们把白广华80多岁的老母亲请来，做白广华的工作。白广华耐心说服母亲，亲戚们没有揽到工程，全部无功而返。

“白广华油盐不进的样子，在一些工程老板中传开，他们纷纷说郴州人防办的钱不好赚。” 该文章写道。

有讽刺意味的是，白落马后，郴州市纪委监委通报称，白广华违规干预插手建设工程项目承发包，为他人承揽工程打招呼；收受红包礼金，对市人防办违规发放津贴的行为负有主要领导责任，违规从事营利活动并获利，纵容、默许亲属利用其职务影响谋利。

像白广华一样，倒在工程审批上的人防系统官员不在少数。

宁战宏告诉《中国新闻周刊》，达到一定规模的民用建筑，在项目报批的过程中，必须经过人防办的审批才能动工。因此，人防系统的腐败集中在人防工程审批、验收，为他人承揽工程打招呼等方面。随着城市规模扩大和房地产业发展，人防审批项目日益增多，人防系统这方面的腐败有蔓延之势。

2014年12月，保定市人民检察院通报：保定市人防办原主任李铁柱滥用职权，违法审批多个小区人防工程建设面积，致使少建和降低标准建设防空地下室，给国家造成经济损失1亿多元，并数次收受多个房地产开发公司现金及房产贿赂共计700余万元。

保定人防办腐败窝案共有20人被立案查办，被认为是保定市近20年来最大的一起渎职贪贿系列案。

《中国纪检监察报》报道称，从大权在握、一呼百应的市委组织部，调任开会都被忘记通知的人防办，李铁柱颇感失落，认为组织对他不公，自觉政治前途渺茫的他，开始想“利用现有条件搞点创收，改善一下自己的生活”。

人防办承担的对民用建筑修建防空地下工程进行审批等职能，成了李铁柱发家致富的工具。“一些建设单位和开发商开始找上门来，曾经冷清的人防办变得热闹起来。”

2004年至2010年期间，桂林市人防办原主任赖月亮利用职务上的便利，为请托人及其公司在人防设备采购、人防工程设计审批验收等事项上提供帮助，受贿424万余元。

到案后，赖月亮这样供述他在人防系统的“生意经”：很多人防设备公司、房地产开发公司、投资有限公司的负责人，以及很多个体建房户，都愿意以金钱铺路，接近他这个“一把手”。

据报道，2012年1月，桂林市某房企在开发项目中，由于第一期项目未建地下人防工程，等开发后期项目时，在向市人防办报建防空地下室设计条件的过程中遇到困难。为了顺利通过审批，该房地产开发公司老板送给赖月亮20万元。

另有一位黄姓老板，想租用桂林市铜鼓山的两处国防坑道工事口部，便与赖月亮搭上关系。随后，该公司打着市人防办建设伪装房的名义，违法建设房地产项目，最终建成六栋七层建筑，总面积13327余平方米。房子建好后，黄某又打着市人防办的名义进行房屋销售。赖月亮明知不妥，但收了钱也没法干预，只好让下属在报纸上刊登广告，声明此房屋销售与市人防办没有关系。

2017年3月2日，赖因涉嫌违纪，接受组织调查，同年5月27日被开除党籍和公职。

人防易地建设费

除了人防工程审批大权，人防异地建设费的收取，也是人防系统腐败的重点领域。

人防易地建设费，全称为“人民防空地下室易地建设费”。依据有关法规，所有民用建筑项目要按规定同步建设防空地下室，确因特殊原因不能修建的，建设单位必须报经人民防空主管部门批准；经批准不修建的，建设单位应当按照相关规定的标准，向人民防空主管部门缴纳人民防空工程易地建设费，由人民防空主管部门统一组织易地修建。

根据《中华人民共和国人民防空法》和《人民防空工程建设管理规定》等法规，国家和省确定的人民防空重点城市及县城新建十层以上（含十层），或者基础埋置深度三米以上（含三米）的民用建筑，以及人民防空重点城市的居民住宅楼，按照地面首层建筑面积修建6级的防空地下室；上述以外的人民防空重点城市的居民住宅楼，按照地面首层建筑面积修建6B级防空地下室；确因地质、地形、施工等客观条件限制，不能修建防空地下室的，建设单位必须报经人民防空主管部门批准后，缴纳人防易地建设费。

根据国家的相关规定，相关部门还可视情减半或免收这笔费用，常有的情形包括：一、享受政府优惠政策建设的廉租房、经济适用房等居民住房，减半收取；二、新建幼儿园、学校教学楼、养老院及为残疾人修建的民用建筑，减半收取；三、经县级以上建设主管部门鉴定为危房需要翻建，而且是原地原业主原面积翻新改造的商品住宅项目，予以免收；四、为主体工程施工服务，竣工后必须拆除的临时性民用建筑，予以免收；五、因遭受水灾、火灾或其他不可抗拒的灾害造成损坏后按原面积重建的民用建筑，予以免收。

上述规定，为人防系统官员在人防易地建设费的收取上，拥有很大的自由裁量权。

一位房地产企业负责人告诉《中国新闻周刊》，按照要求，在项目开发时，房企要配套建设人防工程。但是这类工程工序繁杂，验收也比较复杂，成本还非常高，很多人希望通过缴纳人防易地建设费，来绕过这个规定。

江苏省新沂市人防办综合科原科长宁战宏称，为节约建设成本，一些开发商不想建防空地下室，便通过利益输送，申请少交人防易地建设费。“人防办收取的这笔费用，也未必用在人防工程上，有时会被地方政府挪用。”

从相关通报或判决书看，该系统多个落马官员，都存在易地建设费违规收取问题。鄂尔多斯市人防办原党组书记、原主任杨玉平的判决书显示，杨玉平受贿案的大部分行贿者，都是为了求他在办理人防易地建设费缴纳方面给予减免。杨玉平最终被判处有期徒刑六年六个月，并处罚金人民币50万元。

2016年12月，《中国纪检监察报》发表《人防办主任的双面人生》一文，剖析了湖南省张家界市人防办原党组书记、主任王作成的案例。据报道，2012年11月，房地产开发商舒某春向王提出人防工程易地建设费减半缓交的请求，王作成答應后，舒某春向其“答谢”30万元现金。同年年底，王作成收受房地产开发商何某财20万元现金后，满足其少交人防易地建设费的请求。2015年12月，王作成获刑五年，并处罚金20万元。

《检察日报》还报道了浙江省三门县人防办原主任叶雄成的腐败案例。检方指控，2003年6月，三门县的赛格特花园项目向该县人防办申请缴纳人防工程易地建设费，按规定该项目应缴纳费用242万余元。时任该县人防办主任的叶雄成在审核后，擅自决定对该项目只收取60万元。在此后叶雄成任职的9年里，也从未过问缓缴的余款。2009年8月，该房产公司倒闭，这182万余元变成了坏账。

多地检察机关也在不断开展人防易地建设费开展专项追缴行动。8月2日，《湖南日报》旗下华声在线报道称，衡阳市珠晖区检察院、雁峰区检察院和石鼓区检察院，成功累计办理5起欠缴人防易地建设费行政公益诉讼系列案，为国家追缴人防易地建设费4180余万元。

被忽略的战备

在和平时代，人防办看似与民众关系不大，但事实上，小到小区的地下室、地下停车场，大到每个城市都可见的人防商城，都在人防办监管的范围内。

宁战宏告诉《中国新闻周刊》，人防办受地方和国防的双重领导，有些地方政府对人防系统疏于管理，甚至不管理，造成了一些乱象。

他指出，很多人防办有懒政的一面，比如有的将地下停车位、地下室全权委托给小区物业公司管理，物业公司收取物业费后，上交一部分给人防部门。“在疏于管理的背景下，少数人防地下室被挪用作仓库、加工室等，造成了一定安全隐患。”

很多城市的地下人防工程建成后，为避免资源浪费，在政策允许的前提下，会当做人防商城、商厦等使用，在招商过程中也会产生寻租空间。

一位省级人防办副主任告诉《中国新闻周刊》， 地下室、人防商城等人防工程，根据规定，遵循谁投资、谁建设、谁使用的原则，人防部门在其中有督查监管的职责。

他说，国家规定所有人防工程要有平战结合的三个效益，分别是战备效益、社会效益和经济效益。“其中战备效益放在首位。但很多人防部门在督查过程中，存在不到位甚至走过场现象，战备效益容易被忽略。”

宁战宏称，人防工程的平战转换工作，包括使用功能、防护功能等转换，涉及土建、通风、给排水和电器工程等各个方面。在目前的房地产开发模式下，房地产商作为建设单位，承担着人防工程平战转换的义务。但是，很多开发商在房子售成后就撤离，人防工程也由建设单位移交给物业管理单位或业主管理。“由于开发商的流动性和不稳定性，一旦建设施工完成，再想找到他们异常困难，更不用说进行相应的转换工程建设了。平战转换协议书沦为了一纸空文。”

宁战宏认为，解决这个问题，首先要严格落实资金问题。要从国家层面明确人防工程平战转换费用的收取方式，规范人防工程收费项目和标准，使人防工作有法可依。其次，要加强对新建人防工程的监管力度，确保新建工程的平战转换工作尽可能一次性到位，减少或不留临战转换工作量。

另外，在开发商责任难落实、人防部门在编在岗人员少、工程量大的现状下，还要创新管理模式，引进社会化管理机制。比如，由人防部门将平战转换工作委托给具有资质的建设施工单位，按照转换预案和工作计划组织实施。

《中华人民共和国人民防空法》自1997年1月1日起，已经施行了21年。上述某省级人防办副主任告诉《中国新闻周刊》，随着社会经济发展，该法在实施过程中，不能更好地处理一些诸如人防工程产权、使用权归属等问题。“近年来，国家一直在酝酿该法的修订计划，国家人防办也多次征求修改意见。”

他表示，过去一些年，该省人防系统也出过很多问题，多人被查处。现在，人防系统的很多决策更加透明，要求党组会有会必录，很多人不再敢插手工程。