农村宅基地流转的认识与思考

西南政法大学 （401120） 祝芷卉

农村宅基地使用权是指依法对集体所有的土地所享有的占有和使用，并依法利用该土地建造住宅及其附属设施的权利。作为我国保障农民基础权益的一项法律制度，宅基地使用权为农民提供了基本的住房保障，对农民生活和农业生产发挥了重要作用。随着社会主义市场经济的发展和城市化进程的加快，农村宅基地使用权的法律制度不断受到侵蚀，例如宅基地面积严重超标、宅基地权益地下交易、农村住房闲置、一户多宅等，一些与宅基地有关的社会矛盾也慢慢凸现。从法律层面看，宅基地使用权的相关法律法规亟待完善。

1．宅基地管理沿革

我国与宅基地有关的法律制度大都始于上世纪80年代后，如：1982年出台的《村镇建房用地管理条例》第15条规定：“社员迁居并拆除房屋后腾出的宅基地，由生产队收回，统一安排使用。”1995年出台的《担保法》第37条规定：“耕地、宅基地、自留地、自留山等集体所有的土地使用权不得抵押。”1999年国务院办公厅下发《关于加强土地转让管理严禁炒卖土地的通知》规定：“农民的住宅不得向城市居民出售，也不得批准城市居民占用农民集体土地建住宅，有关部门不得为违法建造和购买的住宅发放土地使用权证和房产证。”2004年出台的《土地管理法》第62条规定：“农村村民一户只能拥有一处宅基地，其面积不得超过省、自治区、直辖市规定的标准。”2007年出台的《物权法》将宅基地使用权置于用益物权一编，其第153条规定：“宅基地使用权的取得、行使和转让适用土地管理法等法律和国家有关规定。”2016年国土资源部下发《关于进一步加快宅基地和集体建设用地确权登记发证有关问题的通知》。可见，相关法律法规和政策对宅基地使用权及其流转都有严格的限制。

2．宅基地流转现状

目前，全国的宅基地制度改革尚在试点，也没有明确的市场化机制路线图，现实中问题不少。

（1）地下流转 公开的宅基地使用权流转不多，仅限于政府征用或置换、自然继承、行政推动的宅基地和住房置换等。但私下流转却广泛存在，因为这种交易不被法律允许，所以只能是“地下交易”，且由于交易的普遍，已形成一定的市场。根据中国土地学会对浙江省义乌市宅基地市场的调查，1997年4月至2000年，该市发生了3 223宗农村宅基地转让，其中三成左右卖给外村村民，一成半卖给城镇居民。这些转让85%以上未办理任何手续。

（2）宅基地闲置 宅基地权利人在获得权利后有义务尽快建设房屋以避免闲置。而事实上有不少人并未按要求做，除了权利人自身资本不足以支付建造费用外，宅基地区位原因的影响也较大。当权利人取得的宅基地处于不好的地段时，一些权利人就选择闲置。据2017年全国15个宅基地管理制度改革试点县统计，15个县共退出宅基地面积6万余亩。可见，农村宅基地闲置规模之大。

（3）城乡居民收入差距大

由于历史原因，农村为国民经济发展作出了长期巨大的牺牲，为工业化发展提供了大量廉价的农产品，为城市建设提供了大量廉价的劳动力。如今，农村又为城市化发展提供了大量的廉价土地，导致农村集体和农民手中剩余资产匮乏，农民除了宅基地外并无其他大宗物资可供抵押换取进入市场的资本，使得城乡居民收入差距和贫富差别短时间难以改变。

3．法律制度与现实之间的矛盾

根据相关法律规定，我国实行房地一体原则。因此，房屋流转必然牵涉到土地的流转，而在实际交易中双方便会落入一个进退两难的境地。一个农民对宅基地上的私有住宅进行抵押是合法有效的，因为他当然的享有此住宅的所有权和处置权，但法律对于宅基地的抵押是禁止的，抵押权的效力并不能及于住宅下的土地。这样一来，对住宅之债权无法实际实现，难以保障交易安全，农民私有房产的流转因此而受到掣肘。在宅基地流转方面，我国的立法者明显倾向于牺牲部分正义以保护现实的稳定秩序。这种价值取向，已不能适应当今经济社会快速发展的需要，甚至出现了严重的脱节。

4．完善宅基地流转制度的思考

我国长期的城乡二元结构已经对社会发展带来了矛盾，宅基地使用权面临的困境正是这一矛盾的折射。宅基地地下流转规模大、类型多，原因虽多种多样，但主要是法律法规滞后于经济社会的发展，农民对宅基地制度设计的误读而产生的事实产权、违法占用等。因此，立法与修法对于规范农村宅基地流转显得十分迫切与重要。

（1）建立合理的流转机制

一是完善宅基地流转法制体系。在宅基地的取得上，要明晰宅基地使用权的初始取得资格，即“户、宅”标准，产权属性，面积核定。宅基地使用权的流转必须要有健康的市场，并纳入法治建设中，规范流转程序。在监督问责上，以乡镇为单位，实行行政首长问责制，做到责任到人。

二是加快推进确权登记工作。开展宅基地使用权登记制度有利于明晰产权、减少争议，为宅基地使用权的流转打下良好的基础。使用权登记一要明确界限，什么情形可以确权、什么情形不能，要让农民清楚；二要严格程序，先由权利人提出书面申请，报国土资源部门审核合格后发布公告，注册登记归档后统一颁发证书。对于因继承带来的一户多宅问题，应由乡、村集体调查清楚，在产权证上注明后登记。

三是加快推进农村土地流转平台建设。要加快建立农村土地流转交易服务网络，县要建立服务中心，乡镇、村要建立服务站。一方面要收集当地土地流转的信息，另一方面要向农民发布土地流转的价格信息，为农村地产和市场“牵红线、搭桥梁”，促进宅基地使用权的有效流转。

（2）建立宅基地处置的相关机制 一是探索建立宅基地有偿退出机制。农民进城生活后，一方面原有的住房荒废，另一方面没有足够资金在城市购房。因此，要探索建立宅基地有偿退出机制，有利于缓解农民进城带来的城镇用地矛盾和公共投入压力。对自愿放弃宅基地的农户，由村集体经济组织给予相应的经济补偿。鼓励有条件的村统一规划建设农村社区，节约集约用地。对于年久失修的老宅，如果权利人不愿意翻新的，可由村集体与权利人协商，由集体出资补偿后，宅基地使用权由村集体收回。同时，要考虑农民出村进城在城市站稳脚跟有一个过程，对于放弃农村住房和宅基地的必须坚持自愿原则，并依严格处理程序。

二是建立超标占用宅基地有偿使用机制。农村宅基地普遍存在违规扩建的问题。许多农民为了方便生活，在主宅旁搭建附属设施，侵占了公共用地，对农村基础设施建设产生不良影响。针对超面积建设附属设施的问题，应制定违法超标占用面积累进递增收费制度。对此，各地国土管理部门负责核定基本宅基地面积，以此为基础，设定附属设施的面积上限，对不合理扩建部分予以拆除，合理的部分，由村集体收取费用，用于公共设施建设和公共服务，并公布费用去向。

三是建立宅基地合理利用退出机制。退出的宅基地应首先根据土地状况、土壤性质考虑复垦为耕地、林地、生态涵养地等，不适合复垦的可作为集体资产，选择分给需要宅基地的农户或修建公共设施、村办企业等，由全体村民共享收益。