依法推进农村集体建设用地改革

_陈澄民

农村集体建设用地管理存在的问题影响农村经济发展和社会稳定。习近平总书记在农村改革座谈会上指出，要“加大推进新形势下农村改革力度，促进农业基础稳固农民安居乐业”。在推进农村集体建设用地改革中，要切实做到关口前移，程序规范，制度统一，把“苗头性”“焦点性”的问题解决在基层，解决在萌芽状态。

一、三类农村集体建设用地基本情况

农村集体建设用地从使用性上分为村民宅基地、公益事业公共设施用地和经营性用地三类。由于这三类用地管理制度和管理程序不同，管理力度也不同，在基层出现的问题也不尽相同，其中公益事业公共设施用地引发的问题较少，宅基地次之，经营性用地问题较多。

农村公益事业公共设施用地情况。公益事业设施用地主要包括道路、学校、公园、敬老院等公益性设施的用地。虽然公益事业设施用地存在着用地不规范、管理有漏洞等问题，但由于其受益面广，未成为目前农村用地的主要矛盾。

村民宅基地用地情况。近年来，宅基地用地增量多、增速快，但缺口仍较大，这显然不符合发展趋势，与城镇化更是背道而驰。比如，广东省揭阳市宅基地缺口600多公顷，广东省政府每年下达该市农村新增集体建设用地专项指标大约40公顷。

经营性用地情况。农村集体经营性建设用地主要包括农村集体经济组织使用乡（镇）土地利用总体规划确定的建设用地兴办企业或者与其他单位、个人以土地使用权入股、联营等形式共同举办企业、商业所使用的农村集体建设用地。据了解，集体企业用地真正由农村集体经济组织经营或与其他单位、个人联营的不多，大多是落入个人手中或改变用途，挪为他用，这是目前存在于农村基层的隐性危机，是产生矛盾、存在不稳定的主要因素。

二、农村集体建设用地存在的问题及原因

违法用地现象严重。农村集体建设用地管理使用情况不容乐观，特别是在乡镇，主要表现在：一是有的乡村公益事业公共设施用地手续不完备甚至没有申请农转用；二是部分乡村私分宅基地，个别村镇干部甚至纵容、包庇亲戚或家属违法占地建房；三是部分乡镇村民宅基地超标，“一户多宅”；四是部分乡镇存在以宅基地之名行商业开发之实的现象；五是有些地方片面强调“以地生财”，大办工业区、开发区，造成建设用地无序扩张；六是部分乡村经营性土地被私租、私转、私卖或“长租代卖”；七是一些土地使用者擅自改变土地用途，甚至少批多用。

这些问题的存在，使大量应由国家取得的土地收益流失到少数集体和个人手中，严重影响了对土地的保护和合理开发利用。近年来，各级政府和国土资源等部门先后组织开展了治理违法违规用地、年度季度卫片（利用卫星遥感监测等技术手段制作的叠加监测信息及有关要素后形成的专题影像图片）执法检查、农村土地“三乱”治理等专项行动，严肃查处整治了一批农村基层违法违规用地行为。

制约农村经济社会发展。农村集体建设用地管理不规范、使用混乱，影响农村稳定和可持续发展。一是集体建设用地利用率低，发展空间不足。农村住宅空置、农村居民点扩张、无限制设立工业区、开发区等问题，造成农村土地的粗放利用和浪费，真正能用于发展的土地不足，限制了发展空间。二是因土地问题造成的不稳定因素越来越多。土地分配不公、使用不当，拉大了农村新的贫富差距，由此产生了一种区别于以前违法用地的怪现象，即越是经济建设用地需求大，征用土地数量多的村镇，越容易出现不稳定因素。违法用地已成为扰乱农村社会经济新秩序、影响农村稳定和发展的“瓶颈”问题。三是“有新房无新村”的现象普遍存在，与规划对接难。一些地区建了不少新房，但由于缺乏规划，比较杂乱。四是农村集体经济体量小，发展后劲不足。村集体经济薄弱，制约农村发展，影响新农村建设。

农村集体建设用地管理使用上问题的存在，既有历史原因，也有现实原因，是多种社会因素互相作用的结果。主要表现在如下五方面。一是“集体”观念淡薄。农村集体建设用地所有权是集体的，有些基层干部群众对此观念淡薄，随意处置只有使用权的农村集体建设用地，同时集体建设用地管理制度、审批程序宣传不到位，群众无所适从，致使乱象丛生。二是基层规划意识不强。一些乡镇干部规划意识薄弱，观念滞后，村镇建设普遍缺乏规划。三是缺乏规范。在农村集体用地管理使用方面，基层缺乏具体、可操作性的独立规范。四是土地执法监管不够严格。有关职能部门对基层管理使用农村集体用地缺乏指导，对相关法律法规解读不到位，未能严格执法。五是农村集体建设用地征地费使用混乱。征地是国家为了公共利益需要，依照法定程序将农村集体土地转为国有，并给被征地农村集体和个人合理补偿和妥善安置的法律行为。《中华人民共和国土地管理法》规定，农村集体建设用地属于农村集体所有。土地所有权也就是财产权，在征地补偿费的管理方面，农民属于弱势群体。当国家利益和集体利益发生冲突时，集体土地所有权往往难以受到保护，加上征地补偿费用分配不合理，使用管理较为混乱，失地农民如果得不到合理补偿和妥善安置，就难以生存和发展，从而产生农村的不稳定因素。

三、加强农村集体建设用地管理的建议

农村集体建设用地管理是国土资源管理的重点，与保护耕地、促进农业产业结构调整、保护农民利益等热点问题有密切联系。从总的情况看，农村集体建设用地管理的问题，与违法用地、征地补偿、农民利益、基层干部的工作作风等都有关。因此，各级政府及其土地行政部门要加强对农村集体建设用地的管理。

制定出台操作规程，进一步规范程序。根据国务院办公厅下发的《关于严格执行有关农村集体建设用地法律和政策的通知》，结合地方实际，研究出台实施细则、规定或通知，进一步规范管理。健全公开办事制度，将农村集体建设用地的申请条件、申报审批程序、审批工作时限、审批权限等相关规定和年度用地计划向社会公告。

重点加强村级土地执法。解决违法用地的问题应侧重在村级。一要加大宣传力度。通过多种形式宣传有关法律法规，使国土法深入人心。组织送法律上门，多打些“预防针”和“强心针”，提高群众法律意识。二要严格法纪。要严格按照修改的《土地管理法》《基本农田保护条例》和新刑法中有关土地方面的法律法规办事，做到执法必严。要严肃规章制度，对违反规定、不按程序的村级领导追究责任，严肃处理。要加强执法人员自身的素质建设，确保能够不折不扣、无私无畏地严格执行土地管理法律法规。三要建立健全规章制度。健全点面结合、形式多样、渠道畅通的土地信访主体工作网络，实行定时、定点领导接访和事后回访工作制度，确保群众投诉渠道畅通，从而及时发现问题，了解案情。四要加强日常监管，强化责任追究。重点加强对“问题村”的巡查监管，进一步推行不定期约谈问责乡镇党政主要领导工作制度。

探索集体建设用地纳入“三资”平台监督管理。在经济快速发展的情况下，国有建设用地的供给已出现瓶颈，农村集体建设用地流转是大趋势，为加强农村土地市场管理，防止土地流转过程出现不必要的问题，更合理有效利用土地资源，有关部门要积极创新，可探索开展集体用地纳入“三资”平台监督管理试点，并在试点的基础上总结经验，力图摸索出一条新路径，加以推广，以规避土地流转过程中的问题和矛盾。

建立征地补偿款使用去向的动态监控引导机制。征地补偿款大多数额巨大，如何使用征地补偿款对农村集体经济组织来说，是一个关系集体经济积累如何保值增值的课题。集体经济组织应企业化经营，但又有别于企业，以免“破产”引发社会不安定因素。这是因为：农村的社会保障系数较低，集体经济组织对投入资金的安全系数缺乏有效的监控手段，农民从心理上对风险的承受、认识能力相对较脆弱。因此，政府有关部门应从保护农民权益和维护社会稳定的角度出发，建立征地补偿款使用去向动态监控引导机制。

加强规划，科学配置土地资源。改革开放的初期、中期用地管理不规范，规划用地不科学，经济过热的背后出现了违法用地、滥用耕地、闲置土地、弃荒土地、烂尾楼房等不良现象。“新农村建设要规划先行”是习近平总书记在农村改革座谈会上提出的要求。因此，如何因地制宜，加强规划，科学配置土地资源、统筹城乡发展，是各级政府应予以高度重视的问题。各相关部门必须指导、督促编制好乡（镇）总体规划、村庄总体规划和土地利用规划。尤其是在规划建设新村时，要防止新村建设与旧村改造脱节，造成土地浪费；要控制宅基地用量，严防占用基本农田；要努力做好农民的思想工作，推动“划新交旧”工作；要创新旧村改造方式方法，最大限度地盘活盘好农村这笔土地财富。