构建防止“带病提拔”的治理体系及应对机制

_郝玉明

党的十九大提出，要坚定不移全面从严治党，不断提高党的执政能力和领导水平。完善干部选拔、防止“带病提拔”对于提高党的执政能力和领导水平至关重要。2016年8月，中央印发了《关于防止干部“带病提拔”的意见》，提出“落实工作责任、深化日常了解、注重分析研判、加强动议审查、强化任前把关、严格责任追究”六个方面要求。为贯彻落实党的十九大精神，全面从严治党，增强执政本领，提高选人用人质量，进一步落实中央防止“带病提拔”意见要求，需要构建防止“带病提拔”治理体系和应对机制。这既是推进全面从严治党、增强执政本领的全局性、根本性要求，也是党委和组织人事部门完善工作机制、落实干部人事制度改革的具体体现，具有重要的理论和实践意义。

一、干部“带病提拔”的基本界定

从党内现有相关法规文件来看，对干部“带病提拔”有待进一步清晰界定。2009年出版的《党的建设辞典》，收入了“带病提拔”词条，并解释为“干部选拔任用工作中的不正之风，也称带病上岗，是群众对一些有腐败行为的党政干部边腐边升得到提拔和重用现象的约定俗成的说法”。2010年中央办公厅颁布的《党政领导干部选拔任用工作责任追究办法》，规定了“领导干部因违纪违法受到撤销党内职务或者行政职务以上处分，且在其提拔任职前就有违纪违法行为的，组织人事部门必须对其选拔任用过程进行调查”。《关于防止干部“带病提拔”的意见》提出了防止干部“带病提拔”的六点要求，但没有对“带病提拔”进行清晰界定。究竟什么程度的错误或违纪行为可以确定为“病”，哪些情形属于“带病提拔”，倒查周期应该界定在多长更为科学、便于操作，这些问题涉及干部选拔实践中的具体执行标准和责任划分，需要进一步明确。

有鉴于此，从多个角度对干部“带病提拔”界定如下。在性质上，“带病提拔”应是指存在违反党纪政纪应受严重警告以上处分的违纪行为，仍然获得提拔的。在程度上，应是指在提拔之前已经存在违纪行为达到了“病”的程度，而不是能力不足的“弱”和工作过失在可容忍范围内的“错”。在形式上，应包含两种：一是干部存在的违纪行为的“病”处于隐藏潜伏期，呈现出非表象性、非直观性，难于诊断和发现的；二是明知有“病”而提拔的，如“跑官”“买官”和追求政绩重用“腐败能吏”等。

在“带病提拔”基本界定上，还要处理“一个关系”，区分“两种责任”，避免“两种倾向”。正确处理“一个关系”，即正确处理干部“能上能下”和防止“带病提拔”的关系，要严格区分由于干部能力不足、不能胜任工作的“免职降职”和鼓励干部敢于担当、勇于创新的“容错纠错”，不能和“带病提拔”混为一谈。区分“两种责任”，即在对“带病”干部的提拔责任追究上，应区分“不知情提拔”和“故意提拔”两种情形，区别对待，区分责任。避免“两种倾向”，既要避免干部提拔中由于顾及承担干部选拔责任和规避潜在的“带病提拔”风险，表现为“求稳怕乱”“不作为”“用庸才”的保守主义倾向，也要避免片面追求政绩、重才轻德、“小病不治”“能吏腐败、边腐边升”等冒险主义倾向。

二、构建防止干部“带病提拔”治理体系

全面增强执政本领、完善干部选拔、防止“带病提拔”，需要在准确界定“带病提拔”基础上，从组织和个体两个层面构建防止干部“带病提拔”综合治理体系。

（一）从组织层面构建防止“带病提拔”治理体系

着眼于对干部管理的制度建设和党委组织部门工作层面，从“防病”“治病”和“容错”三个方面采取措施防止“带病提拔”。

在“防病”方面，重点在于营造风清气正的政治生态环境、加强干部理想信念教育、完善干部选拔制度与程序、强化干部选拔主体责任等。一方面，要“净化”干部成长的环境、消除干部“生病”的“土壤”，并加强干部教育、消除干部“得病”的内在动机，通过组织干预，实行内外兼治，使干部“不生病”或“少生病”；另一方面，对于已经“带病”的干部要及时发现，避免提拔。要规范干部选拔制度与程序、完善干部考核考察技术手段、强化干部选拔主体责任，通过对“病”的诊断发现和“预防”，将“带病”干部拒之提拔使用的门外，防止“带病提拔”。

在“治病”方面，核心是违纪查处，包括对“带病”干部的查处和对“带病提拔”的责任追究。对“带病”干部的查处应成为提拔的前置环节，对存在问题线索的干部坚持履行查实程序，确定有问题的坚决否决，不能进入干部选拔任用程序；而对于“带病提拔”的，需要区分领导和组织部门责任，区分不知情和故意提拔两种情况，启动责任倒查程序，责任明确后追究相关人员责任。这需要对干部选拔程序进行过程管理和全程纪实，这既可以为党委和组织部门明确选拔任用干部责任提供权益保障，也可为落实干部选拔监督和“带病提拔”责任追究提供依据。

在“容错”方面，重点是明确划分“病”与“弱”“错”的界限，正确处理防止“带病提拔”和“容错纠错”的关系。党委和组织部门要在坚持干部选拔标准条件、防止“带病提拔”同时，建立“容错纠错”机制，鼓励干部干事创业，并为“敢于担当”的好干部“撑腰鼓劲”，避免出现干部由于顾及“犯错”和影响选拔任用而“不作为”“不敢为”现象。在建立防止干部“带病提拔”机制的同时，应建立完善干部能上能下的职务升降调整机制。

（二）从个体层面构建防止“带病提拔”治理体系

着眼于对干部个体的教育管理，从“防病”“治病”和“保护干部”三个方面采取措施防止“带病提拔”。

在“防病”方面，重点从加强干部日常管理、加强思想政治教育、强化正向激励预防等方面，增强干部主动抵御“病毒”袭击、拒腐防变能力，使“忠诚、干净、担当”和“不生病”的好干部成为干部队伍主流，以更加安全、健康的“蓄水池”保障选人用人质量。

在“治病”方面，对于潜在的、容易“得病”的关键岗位干部和出现“得病”苗头和倾向的干部，要及时采取定期轮岗交流、函询提醒、诫勉谈话等手段进行预防和干预；对于查实“有病”的干部，坚决依照党纪国法的规定予以查处，并对外公布，以儆效尤。

在“保护干部”方面，是从鼓励干部干事创业而采取的保护性措施，在防止“带病提拔”同时要加强对干部的合理合法“保护”。要为由于干事创业触动利益群体遭受举报和“非议”的干部“撑腰”，完善举报核实和“诬告”责任追究机制。一方面尽量缩短举报核实周期，对于各种举报和“病”的线索加大核实工作力度；另一方面，对于确属“造谣”“诬告”的，在为干部“正名”同时，也应追究举报者的责任。

三、构建防止干部“带病提拔”应对机制

全面从严治党，增强执政本领，提高选人用人质量，涉及干部选拔任用的整个体系。防止干部“带病提拔”，要求进一步强化干部选拔责任、完善各项程序，使干部选拔适应创新工作机制的新挑战、新要求。总体上，涵盖三个方面内容：首先，营造良好政治生态，优化干部选拔的“政治土壤”和外部环境；其次，进一步优化完善干部选拔任用自身工作机制，包括动议酝酿推荐等初始提名、组织考核考察等过程把关和党委票决结果确定等多个程序环节，这是完善干部选拔机制的根本任务；再次，加强对干部选拔任用的监督，对干部选拔实行“全程留痕”“全程监督”，这是防止干部“带病提拔”的重点保障。具体需要构建完善以下五个工作机制。

（一）规范完善科学选拔机制

科学选拔是防止“带病提拔”前提和基础，只有不断完善干部选拔的科学机制，才能有效防止“带病提拔”。

在干部选拔机制科学构建方面，鉴于常规选拔和竞争性选拔两种基本方式，应秉承辩证思维和发展的眼光，正确认识两种选拔方式的利弊，科学选取干部选拔任用的方式方法。应将两种选拔方式紧密结合、综合运用，既要体现常规选拔的党委和组织部门领导把关作用，也要发挥竞争性选拔的制度化、程序化优势，增强干部选拔工作的主体主导性与制度科学性。

在新干部选拔任用条例精神指引下，在纠偏竞争性选拔绝对化的误区同时，避免走向常规选拔绝对化的“老路”。

（二）强化干部正向激励机制

从严管理和正向激励是干部管理的两个方面，二者是相辅相成的关系，在干部管理实践中应“双管”齐下，不能偏废其一。在党的十九大精神指引下，面对防止干部“带病提拔”的新形势、新要求，进一步强化全面从严治党和从严管理干部势在必行，但要辨证施策，“对干部要约束也要激励”。“高薪”不一定带来“养廉”结果，但是薪酬激励不足、缺乏制度内激励保障，势必“逼良为娼”、增加公权“异化”和廉政风险。要研究探索干部激励的新形式、新手段，扭转单方面强调监督约束、负向激励的片面性，尤其要研究平衡“关键少数”付出与回报，制定与其职务权责相匹配的报酬机制，实现习近平总书记提出的“让干部有获得感”。

提高制度内报酬激励效果，提高违法违纪机会成本，使干部“不愿腐”“不想腐”，是从根源上解决干部管理与监督问题的制度选择。应将对干部制度内的薪酬、福利水平进行财产申报同时，加强对党政干部的收入水平分析，并与同等社会群体进行客观比较，合理确定干部薪酬“应然”与“实然”状况，从对党的事业负责和维护干部权益的双重视角，合理提高干部薪酬激励水平，有重点地提出改进干部正向激励措施。

（三）探索建立全面监督机制

探索建立对干部实行全面监督管理，是对防止“带病提拔”的保障，具体包括三个方面。一是对干部选拔任的“全程监督”，做到对干部选拔任用工作全程参与、全程留痕、全程纪实。二是对干部工作生活“全方位监督”，全面掌握干部工作圈、生活圈、社交圈、朋友圈情况，对干部“八小时以内”进行监督，也对干部“八小时以外”进行监督。三是对党委（党组）领导、分管领导的权力进行有效监督，在现行干部管理体制下，可由上级组织部门对下一级党委履行干部选拔监督职责。

（四）营造良好政治生态引导机制

营造良好政治生态，树立正确用人导向，是防止“带病提拔”的关键。群体性腐败、区域性腐败往往和政治生态的败坏有关。“用一贤人则群贤毕至，见贤思齐就蔚然成风”。当前应在党的十九大精神指引下，贯彻落实新的干部选拔任用条例要求，强化、细化党政“一把手”对确立正确的干部选拔导向、营造良好政治生态的责任。

应将营造良好政治生态纳入监督视野，可由上级组织部门对下级党委营造良好政治生态情况进行监督，按照战略分解的基本思路，明确监督事项范围，细化监督标准和指标，确保营造良好政治生态可操作化、“接地气”。

（五）优化干部管理监督信息交流机制

充分利用大数据技术优势，优化干部管理监督信息交流机制，是防止“带病提拔”的有效“抓手”，开展干部管理监督各项工作，需要及时获取多个维度干部管理的客观信息。

在纵向上，需要对干部的全部经历、业绩、重点表现等履历信息实现电子化，针对不同干部的履历信息，截取适当的考察考核重点领域，有针对性地延伸考察范围，消除干部选拔任用中的“盲点”，以信息化促进实现干部管理和监督工作扁平化；在横向上，需要搭建组织部门与纪检、审计、信访、工商、财务、公检法等部门之间沟通联系渠道，在线下定期召开联席会议之外，积极探索建立网上交流和信息共享平台。