我国电力行业价格监管的问题及对策

梁晓彤

【摘 要】电力行业作为最具代表性的自然垄断行业之一，具有的独特的技术经济特点，往往需要政府對其进行价格监管。本文分析了我国当前电力行业价格监管的现状和存在的问题并结合我国的具体实践， 构建了我国电力行业的价格监管改革思路， 进而提出了规范我国电力行业价格监管的对策。

【关键词】自然垄断；电力行业；价格管制；对策

一、我国电力行业价格监管的现状

21世纪，电力行业蓬勃发展的今天，关于电力行业价格监管的现状仍让人堪忧，价格监管过程中存在诸多问题亟待解决，例如信息不对称情况下导致的电价较为固定，管制方法单一化；电力行业与监管行业由于法律规章制度不健全导致的俘获与寻租现象明显；电价监管体制改革滞后，导致的电价监管机构职能缺失；由于缺乏立法基础，导致的电价并不能科学的反应价值。

1、信息不对称

监管机构和被监管企业之间的存在严重的“信息不对称”，使得价格的制定缺乏科学性，不能反映价值。信息不对称情况下也导致了电价较为固定，管制方法单一化。在实行固定价格时，价格既未与供给费用挂钩，也未体现对资源和环境的保护以及对电力企业降低成本、提高效率的激励作用，使得以价格来促进流通、调节供求差额、节约资源、刺激企业降低成本的机制不能得到很好的发挥。价格监管机构大多是在核准的成本基础上制定电力产品的固定价格，因而缺乏灵活的、带有激励性的价格监管方式。政府制定固定的价格，虽然可以抑制电力企业利用垄断力量谋取超额利润，但却因此隔断了企业与市场之间的相互作用关系，使价格调节机制受到很大限制。如果出现供求矛盾，往往需要较长的论证过程才能做出反应，从这个角度看，固定价格会影响到资源配置的效率。

2、俘获与寻租现象明显

电力行业相关的价格管制机构通常只有部分规制权限，产业政策制定和实施、价格制定和监督施、行业准入、资源分配、市场监管等职能交叉、混同，分散于主管部门和综合部门，甚至由企业代为行使，导致出现职能分散、多头管理的现象。就在这样的混乱情况下，由于制度的不健全，各监管机构在自己的势力范围内，还是拥有非常大的权力，俘获现象较为突出，规制机构与垄断企业所结成的利益共同体是包括规制制度在内的一系列政府经济制度安排的产物，在这一制度框架内，规制机构与垄断企业从一开始联结在一起，而并不仅仅是政府和企业两者或任何一方行为的结果。即使不存在企业的寻租行为，规制机构也会作出有利于原垄断性国有企业的规制决策。

3、监管机构职能缺失

我国现行的价格管制机构主要还是各级物价部门，它们具有各种电价的最终决定权，但其职能单一，除了制定电价外，其他与价格形成相关的许多因素都无法控制，如电力企业的市场准入，于是形成与被管制企业间处于严重信息不对称的局面，导致对电力企业的需求管理及运行成本监控难以真正实施。尤其是自“八五”以来，我国独立核算的发电企业从数量和规模上都得到了迅猛发展，各企业的机组性能、容量与运行成本千差万别，这些都给电价监管部门提出了前所未有的挑战。加之电价管理相关部门之间缺乏协调机制，电价管理部门监管能力急剧下降，从而导致电价管理处于被动地位。

二、电力行业价格监管的对策

电力行业的价格监管任重而道远，综合国外经验，将其本土化是改革的一个主要方向。目前，在价格监管中比较常用的监管制度有最高上限价格管制、区域比较竞争等方式。在借鉴他国经验之前，我国电力行业的价格监管要有立法支持，要获得人民拥护和支持。这就需要树立正确的价格管制目标并完善听证会制度。

1、树立正确的价格管制目标

根据《价格法》第一条之规定，我国价格规制的目标为，“规范价格行为，发挥价格合理配置资源的作用，稳定市场价格总水平，保护消费者和经营者的合法权益，促进社会主义市场经济健康发展”。这一价格规制目标，承袭了我国经济立法传统，简单笼统，难以反映特定法律之深层次意义。就自然垄断行业的价格规制而言，据学者研究，价格规制目标应为：促进社会分配效率、刺激企业生产效率和维护企业发展潜力。也有学者认为，其目标应为“实现资源合理配置、促进社会合理分配、促进企业提高效率、保证企业正常经营”。借鉴上述，价格规制目标应为：一是效率，就社会而言，实现资源优化配置；就自然垄断行业的企业而言，则是提高生产效率。二是公平，就社会而言，促进社会收入分配公平；就自然垄断行业的企业而言，则是维系其正常生产经营。效率和公平目标得以实现，消费者利益自然得到保证。转变规制理念，树立正确的价格管制目标成为以后立法或者修改法律的首要任务。监管机构应该根据国家的电价政策，向国家制定电价的部门提出关于自然垄断环节电价结构和水平的建议，参与电价制定过程，负责具体的监督实施和管理。电价监管既要体现对垄断的输电和配电企业的价格约束，也要体现对新投资者的投资激励；既要维护用户的利益，也要兼顾经营者的合理利润，使之能够自我发展和良性循环。同时，监管机构将根据财政部有关规定，对垄断环节价格中成本的合理性进行核查，对非营利机构的预算执行情况进行审核，对市场平衡基金的收入和支出进行监控，以避免消费者承担不合理费用。

2、进行最高上限价格管制

美国实行投资回报率价格管制，这种价格监管模式有利于鼓励企业投资。电力产业需要较大的投资，在投资回报率刺激下，企业会产生一种尽可能扩大资本基数的行为，以在规定的投资回报率下，能获得较多的绝对利润。这样，为生产特定产品，企业会运用过多的资本投资以替代其他投入品。其结果造成生产低效率。这被称为“A-J效应”。英国的最高上限价格监管采取RPI-X模型，试图通过直接管制价格以避免美国投资回报率价格监管模型的不足。最高上限价格管制有利于刺激企业通过降低成本获得较多的利润，即提高生产效率，同时能避免出现在投资回报率价格监管下存在的过度资本密集化的现象，但是存在抑制企业投资的缺点。这两种模型各有利弊，我国不能照搬任何一种，必须根据我国整个市场经济发展的需要和电力产业的特点采取相应的模型。

3、运用区域间比较竞争理论

区域间比较竞争理论是一种借助政府监管机制，促进不同地区的被监管企业间竞争的价格监管理论。这种价格管制制定方法能有效地避免在企业内部形成的生产效率和社会范围内形成的分配效率间的矛盾，从而为促进自然垄断企业生产效率的提高产生刺激。如果某个自然垄断产业是由若干家地区性企业垄断经营的，则政府可以通过比较不同地区性企业的经营绩效，以经营效率较高的企业经营成本为基准，并考虑各地区的经营环境差异，在此基础上制定管制价格，促使各地区性企业为降低成本，增加利润而开展间接竞争。这个在我国电网的应用也越来越多。

三、总结与思考

本文从电力行业价格监管的现状入手，分析了电力行业的特殊性，以及对其进行监管的必要性，浅析现阶段我国电力行业价格监管中存在的问题，并在最后提出了借鉴他国经验，完善价格监管的三点方法。电力市场化改革如火如荼，完善电力行业的价格监管迫在眉睫。但是任何对策都不是一蹴而就的，都是任重而道远的。相信将理论结合实践，我国电力行业的价格监管会越来越完善。