儿童保护政策分析及以家庭为中心的儿童保护体系建构

2018-09-28徐艳枫陈虹霖

社会工作与管理 2018年5期

赵芳，徐艳枫，陈虹霖

（1. 复旦大学社会工作学系，上海，200433；2. 美国马里兰大学社会工作学院，巴尔的摩，21201）

儿童保护与一个国家的经济社会发展水平、文明程度紧密相连，是一个全世界范围内被广泛关注的话题。目前中国虽有一系列儿童保护政策，但有些还只停留在政策层面，没有真正落实，进入民间和普通家庭的机会较少。21世纪以来，随着中国社会的转型，社会问题凸显，儿童被虐待和疏忽案例不断出现，旧有的儿童保护政策越来越不适应社会发展的需要。是否制定新的儿童保护政策，新的儿童保护政策应该如何回应社会发展的需要，如何在中国传统和现代儿童福利思想之间寻求平衡，成为学界热议的话题。

一、儿童保护概念的厘清

儿童保护(child protection)是对应于儿童虐待(abuse)与疏忽(neglect)的概念，是指保护儿童免受虐待与疏忽，以保障儿童的安全和支持儿童健康成长。

儿童保护的概念最早出现于1959年联合国制定的《儿童权利宣言》，宣言明确规定“儿童因身心尚未成熟，在其出生以前和以后均需要特殊的保护及照料，包括法律上的适当保护”，并强调“儿童应被保护不受一切形式的忽视、虐待和剥削”。[1]

目前，对儿童保护的界定，主要有两种不同的视角：一是从儿童的需求出发，满足儿童基本生理和心理需求；二是从养育者的最小养育能力出发，强调基本照顾、基本安全、情感关怀、稳定性等。

1999年世界卫生组织将“儿童虐待和忽视”(child maltreatment)界定为：“对儿童有义务抚养、监管及有操纵权的人做出的足以对儿童的健康生存、生长发育及尊严造成实际或潜在的伤害行为，具体包括各种形式的躯体和(或)情感虐待、性虐待、忽视及对其进行经济性剥削。”[2]这个定义将儿童虐待和疏忽限定为：第一，“施虐者与受虐儿童之间有密切的人际关系”，指对儿童有义务抚养、监管及有操纵权的人；第二，“行为的严重程度”，指足以对儿童的健康生存、生长发育及尊严造成实际或潜在伤害的行为；第三，“描述儿童虐待的类型”，指包括各种形式的躯体和(或)情感虐待、性虐待、忽视及对其进行经济性剥削。

二、文献回顾

1962年，Kempe和他的同事发表了《受虐儿童综合征》一书，这是学界与社会关注儿童保护的开始。[3]Freymond和Cameron分别“以家庭为中心”、“以儿童为中心”和“以社区为中心”介绍了各国的儿童保护政策比较。[4]Neil Gilbert等学者比较了英美体系、欧洲大陆体系和北欧体系中的儿童保护政策。[5]

关于儿童保护的政策实践，Rose认为，社会工作者在从事与儿童保护有关的评估工作时需谨慎并遵守一定的原则。[6]Jones认为，最行之有效的评估方式是社会工作者和儿童及其家庭的直接工作，而在某些特定的情形下，结构化、系统化的问卷或量表能够更好地使工作者了解被评估人的感受或想法。[7]Fouché研究指出，儿童虐待的申诉人通常是司法社会工作者，他们通过访谈和汇编报告的形式，证实或反驳投诉人儿童虐待的指控。在某些情况下，司法社会工作者被要求作为专家证人在法庭作证。进行司法评估的社会工作者需要在司法实践领域进行培训，因为他们需要在司法评估过程中遵循一定的指导方针和规则，并且防止儿童进一步受到创伤。[8]Ansie Fouchéa等学者建议，社会工作者应该对被虐待和忽视的儿童，尤其是那些有焦虑和梦魇的儿童进行审前辅导，以促进其社会功能的恢复。[9]Macdonald、Gillian等人认为，要想保护遭受监护侵害儿童的合法权益，就要倾听儿童的声音，包括儿童在诉讼程序中陈述的观点。[10]Chor等人则考虑到儿童的家外安置问题，他们认为，儿童福利的家外安置决策应建立在最小限制性环境下儿童最大利益基础上，可以采用多学科团队决策模型和基于临床的决策支持法，系统检查国家儿童福利制度中的家外安置决策模式。[11]

国内关于儿童保护的研究有两类：一是从儿童福利政策入手，在分析儿童福利政策时，对儿童保护政策也有所提及；二是聚焦于儿童保护，针对儿童虐待与疏忽。尚晓援、张雅桦考察了针对儿童的暴力、虐待、忽视和剥削现象，分析了中国的儿童保护制度，提出应建立能够对所有儿童提供有效保护的制度体系。[12]乔东平通过对儿童保护试点实践的质性研究和行动研究，探讨了县级政府儿童保护主管机构的制度设计。[13]熊跃根探讨了儿童保护与家庭服务政策的发展，并以英国、德国和瑞典为例，提出我国儿童保护及相关政策经验的建议。[14]周俞和曹克亮指出，中国的儿童保护政策存在重大缺失。[15]尚晓援提出，儿童保护制度的建立需要四个基本要素：一个政府或政府授权的、拥有必要权威的机构；对儿童虐待现象的报告制度；儿童保护程序的建立；国家监护/替代性监护制度设立。[16]此外，还有学者借鉴国际儿童保护经验，提出健全儿童保护法规、建立儿童保护机构、提升民众保护意识[17]，完善面向儿童的公共服务体系，完善儿童监护制度[18]，合理规定儿童虐待举报制度，详细规定儿童虐待干预措施等[19]。

总体来讲，国内对儿童保护政策的研究较少，集中在几个有限的学者，和国外浩如烟海的儿童保护研究成果相比，既不深入，也不成体系。

三、我国儿童保护政策的演变

中国的儿童保护政策伴随着社会发展而发展，不断地适应社会现实发展的需要。

(一) 深受儒家文化影响的儿童保护政策

传统中国社会秩序的建立深受儒家文化的影响，儒家传统渗入社会结构的各个层面，进而对中国儿童保护政策产生影响。儒家文化影响下的传统中国，家庭是儿童福利的主要承担者。一个人只要有家，那么他在社会生活中的基本需要就能得到满足，只有那些贫困家庭、无家可依的人才会成为社会救济的对象，“家”“儿童保护”一直没有进入社会援助的视野。家庭是唯一的福利组织，如果和家庭制度不发生关系的话，家庭以外的其他社会制度很难单独发挥其功能，仅仅有极少数的社会组织或机构在家庭之外满足个人的需要。[20]

在这样的文化背景中，儿童保护的责任自然由家庭来承担，家庭是儿童福利的唯一承担者，国家在儿童救助保护中只扮演剩余性和最后出场者角色，其他机构、邻里不被允许也不能干预他人的家庭事务。家庭也不鼓励家人向外求助，以免被视为没有能力照顾家人而被歧视。

此外，在儒家以孝道为核心的父权主义文化中，儿童被家庭看作家族繁衍与兴旺的工具，长辈根据家族要求来规范、教育儿童。儿童承袭的是家族的而非自身的发展任务，不被视为独立的个体，也就没有自我决定、选择的自由和权利。

儒家文化直到今天仍然深刻地影响着中国社会。劳伦斯•迈耶等在研究了中国的文化特性后指出：“直到今天，中国的传统文化中多数的价值与信念都持久不衰。中国文化虽然遭受了外来价值的反复冲击，经历了急速的社会和经济变革，但还是保持着相当独特的‘中国’性。”[21]

(二) 社会主义政治背景下的中国儿童保护政策

1949年至1966年，中国政治经济水平的提高及妇女解放运动的开展推动了儿童生存发展与福利状况的进展。儿童福利政策的目标是保障儿童的生存权利。儿童福利服务对象主要局限于各种困境儿童。这一时期，中国社会传统上存在和政府普遍认可的困境儿童群体是孤儿、残疾儿童和弃婴，俗称孤残儿童。儿童福利服务的内容主要是替代性福利服务，目的是为儿童提供“类家庭”或替代性家庭服务，例如寄养之家、收养之家或儿童教养机构。儿童福利服务方式主要是院舍照顾和类家庭机构照顾，例如儿童福利院和残疾儿童之家。

1966年至1976年，儿童保护方面几乎没有进展，基本属于停滞状态。

1978年中国经济改革开放，伴随着进一步的工业化和城市化，中国进入一个巨大的转型时期，儿童保护政策在这一时期有了较大发展。1990年，中国签署了《儿童权利公约》，1991年中国又签署了《儿童生存、保护和发展世界公约》，中国儿童福利事业与国际儿童福利事业接轨，社会对儿童的关注程度明显提高。

1991年，中国颁布的《中国人民共和国未成年人保护法》规定：“对侵犯未成年合法权益的行为，任何组织和个人都有权利予以劝阻、制止和向有关部门提出检举或者控告。”[22]1999年，中国颁布的《中国人民共和国预防未成年犯罪法》规定：“被父母或者其他监护人遗弃、虐待的未成年人，有权向公安机关、民政部门、共青团、妇联、未成年人保护组织或者学校、居委会、村委会请求保护。被请求的上述部门和组织都应当接受，根据情况需要采取救助措施的，应当先采取救助措施。”[23]这两个法律的颁布，使得中国的儿童获得了基本的法律保护。但是因为这两项法律都没有设置对虐待和疏忽的强制举报制度，对受虐儿童的保护首先是调解和劝阻，如果进入法律程序需要受虐对象自己主动请求保护，而儿童作为自主能力和独立能力较弱的对象，几乎不可能寻求帮助，即使请求了，也只是对情节恶劣的施虐者施以法律制裁。这样的结果，使得中国的儿童保护政策最终只停留在法律条文层面。

(三) 2010年后儿童保护政策体系的构建

2010年后，随着中国社会转型的进一步深化，中国的儿童保护政策进入了快速发展时期。

第一，儿童福利从补缺型逐渐转为适度普惠型。最新颁布的《中国儿童发展纲要(2011—2020年)》提出了儿童福利从补缺型逐渐转为适度普惠型，强调提高孤儿的家庭寄养率和收养率；新增了受艾滋病影响儿童和服刑人员未满18周岁子女的权利保障问题。[24]2013年，民政部颁布的《开展适度普惠型儿童福利制度建设试点工作》通知，将儿童群体分为孤儿、困境儿童、困境家庭儿童、普通儿童四个层次。困境儿童分残疾儿童、重病儿童和流浪儿童三类。困境家庭儿童是指父母重度残疾或重病的儿童、父母长期服刑在押或强制戒毒的儿童、父母一方死亡而另一方因其他情况无法履行抚养义务和监护职责的儿童以及贫困家庭的儿童。[25]2014年9月26日，民政部出台的《家庭寄养管理办法》首次将流浪儿童纳入家庭寄养范围，并于该年12月1日正式实施。[26]这些政策的出台，从国家安全网的层面给予所有儿童必要的保障，尽管这种保障依旧局限于基本生活保障，但它提出了“社会化的儿童福利服务体系”，在一定程度上回应和满足了困境儿童，包括可能被虐待和疏忽儿童的需要。这是中国在儿童保护政策上的重要转折点，尽管这种转折还只是迈向适度普惠型较低层次的转折。

第二，儿童虐待的强制报告制度和替代性照顾制度的建立。2016年3月《中华人民共和国反家庭暴力法》(以下简称《反家庭暴力法》)颁布实施，这是我国迄今为止与儿童虐待最为直接相关的法律条文。在家庭暴力的定义上，该法提出，家庭暴力是指家庭成员之间实施的身体、精神等方面的侵害，并且将对儿童的暴力列入其中。在对家庭暴力的举报上，该法进一步规定了家庭暴力的举报对象。救助管理机构等如果没有举报产生严重后果的，直接负责的主管人员和其他直接负责人员将受到处分。与之前的法律条文相比，该法已经将举报对象扩大到任何组织和公民，并且对特定的机构在特定的情况有强制举报的规定。在处置方式上，相比之前的法律，该法对处置有更详细的规定，也提及了对未成年人的安置。在替代性照顾方面，该法规定：“县级或者社区的市级人民政府应当建立或者指定庇护场所，为遭受家庭暴力暂时不能回家的受害人提供应急庇护和短期生活救助。”[27]《反家庭暴力法》虽然对家庭暴力的描述过于笼统，没有界定何种类型的侵害属于暴力，同时对侵害的程度也没有界定，更没有提及儿童疏忽，但与以往的未成年保护条例相比，其更加具体和充实，确实有了重要进展。

第三，监护人监护权转移的司法实践及其法律制度的建立。2013年8月7日，北京市民政局下发通知，将在朝阳、丰台、密云3区县开展未成年人社会保护试点工作，监护人不履责的可被撤销监护权。2014年初，最高人民法院、公安部、民政部共同起草的《关于开展家庭监护失当未成年人监护权转移工作的指导意见(征求意见稿)》，规定了撤销监护人资格的七类具体诉讼主体、撤销监护人资格后孩子监护权归属、监护资格恢复等一系列监护权强行终止和国家代位监护制度的核心问题。①2014年12月，最高人民法院、最高人民检察院、公安部和民政部颁布的《关于依法处理监护人侵害未成年人权益行为若干问题的意见》，详细规定了监护侵害行为的定义、处理的原则、各部门的主要责任，并对报告和处理、临时安置和人身安全保护裁定、申请撤销监护人资格诉讼、撤销监护人资格案件审理、判后安置的流程和责任部门进行了较为详细的规定。其明确规定，在7种监护侵害行为下，公安机关应当采取措施，及时制止在工作中发现以及单位和个人举报的侵害行为，情况紧急时将未成年人带离监护人，民政部门应当设立未成年人救助保护机构，对因受到监护侵害进入机构的未成年人承担监护责任，必要时向人们法院申请撤销监护人资格。[28]该《意见》已于2015年1月1日正式开始实施。虽然监护权撤销制度自《民法通则》1987年施行即已确立，并在2006年修订时写入《中华人民共和国未成年人保护法》，但从未实践过。这是第一次在中国的法律法规中明确规定了转移监护人资格的具体情形，应该说是具有历史意义的一步，它预示着国家承担了更多的儿童保护责任，儿童保护具有了实质性的进展。

2014年7月，中国福建省一个县级法院裁定剥夺了一位母亲对亲生儿子的监护人资格，将孩子从家庭暴力的阴影中解救出来，这是中国首例监护人监护权撤销案例。2015年2月4日，江苏省徐州市铜山区人民法院审理了一起女童被亲生父亲实施性侵的案件，父亲因强奸罪和猥亵儿童罪被判刑11年，母亲因遗弃行为与父亲共同被撤销监护权，这是四部委《意见》实施后的第一起撤销父母监护权的诉讼。2017年7月上海首例行政部门起诉父母剥夺监护权案例宣判。截至2017年8月，全国已有69起撤销监护权案件发生，其中遗弃或拒不执行监护职责案件28例，占41%；强奸、性侵和猥亵案件18例，占26%；虐待和暴力伤害11例，占16%。②监护权剥夺的司法实践开始实施，国家监护制度进一步完善。

第四，儿童保护的政策实施的试点并逐步推广。2013年5月6日和2014年7月31日，民政部分别发布了《关于开展未成年人社会保护试点工作的通知》和《关于开展第二批全国未成年人社会保护试点工作的通知》，分两批在我国98个地区先后建立了未成年人社会保护试点，在实践中强调和落实“未成年人权益优先和利益最大化”原则，建立受伤害未成年人发现、报告和响应机制，协调相关部门对漠视、虐待、遗弃未成年人等事件进行调查核实，评估未成年人受伤害程度，为未成年人提供及时保护、心理疏导、法律援助等服务，落实国家监护责任。其中，特别强调要健全未成年人社会保护工作机制，明确相关部门、基层组织、社会组织、专业机构、各类志愿者的工作职责和协作程序，建立完善监测、预防、报告、转介、处置等保护体系，形成政府负责、民政牵头、部门协作、社会参与的未成年人社会保护工作机制。2014年，在民政部推进98个国家级试点地区基础上，各地又确定了105个省级试点地区，在全国范围内全面开展这项工作。2015年民政部在未成年人权益保护的两个方面加大力度：第一是对“十三五”期间的未成年人保护、儿童福利、特别是困境儿童的分类保障制度进行顶层设计；第二是把未成年人保护的整个设施、队伍和社会的力量整合好、建设好，形成对未成年人保护密实的保障网络。中国的儿童保护开始从政策制定层面逐渐进入政策实施，又向前推进了一大步。

第五，民间非营利组织成为儿童保护领域的重要力量。近年来，随着中国社会治理概念的提出，多元福利服务模式开始在中国推行，民间非营利组织更多地参与到儿童保护中来，如上海的“小希望之家”、南京的“同心未成年人保护中心”、京华时报、人民网等发起成立的“女童保护”项目等。

以保护中国受虐儿童的民间组织——X机构为例。该机构于2013年成立，以“保护孩子，守护未来”为愿景，专注受虐儿童的保护，致力于推动儿童保护立法、受虐儿童妇女的法律援助，以及个体与家庭救助。机构发起者有强烈的儿童保护理念，他们强调儿童首先与母亲(原生家庭)不可分离；当监护人和儿童发生利益冲突时，优先考虑儿童的利益；儿童利益要有明确的法律保障；当家庭无法为儿童利益提供保障时，国家应该及时介入；国家保障缺位时民间组织要有代偿功能。至2016年底，X机构在全国设立5处困境儿童之家，有注册志愿者1 500人，两年来救助了136位被虐待忽视的困境儿童。除了救助困境儿童外，X机构还进行积极的政策倡导，努力促使儿童保护政策和法律的推进。以X机构救助的一个个案为例。流浪乞讨的母女于2014年9月被发现，母亲有精神疾病，女童的状况非常糟糕。X机构通过探访、报警等方式跟进，但一直没有实质性进展。直到2015年1月1日四部委《意见》实施，当地志愿者根据《意见》精神再次报警。报警后，当地派出所和民政工作人员介入，将孩子送去体检，将母亲送医治疗，孩子被临时安置在民政部门管理的未成年人保护中心，民政局对该事件进行全面调查，商定对孩子的长期安置措施。

在探索中，X机构已经逐渐熟悉了现有的政策框架以及自身的工作角色和能力，逐渐摸索出一套较为实际的介入流程和介入方式。从不顾一切地强力介入转向以积极、谦虚的服务姿态，与服务地警方、民政、妇联建立关系，发现当地可以提供直接服务的公益组织，整合当地资源。在四部委《意见》出台后，X机构更是抓住机遇，将过往的救助案例进行初步总结，以研讨会的方式与法律专家进行探讨，倡导和推进社会各界对儿童保护的重视和政策的落实。在近期的救助案例中，X机构的工作人员和志愿者也注意以四部委《意见》为法律依据，督促警方、妇联、民政等相关单位积极介入，得到了较为积极的配合，起到了良好的介入效果。

第六，专业社会工作服务进入儿童保护领域。2014年12月24日，民政部发布的《儿童社会工作服务指南》就儿童社会工作服务原则、服务范围和类别、服务流程、服务技巧、督导、服务管理和人员要求进行了详细规定。2016年通过的《反家庭暴力法》首次以法律的形式肯定了社会工作者在家庭暴力专业介入中的作用。2017年五部委出台的意见强调发挥社会工作专业人才在农村留守儿童关爱保护中的作用。至此，社会工作介入儿童保护既有了法律、政策的保障，又有了专业服务指南的支撑，在儿童保护领域的服务开始逐步推广开来。2014年3月，中山大学社会工作教育与研究中心、英国巴斯大学社工系、启创社会工作服务中心、白云区社会工作协会共同合作，通过家庭小组会议，开始开展广州市儿童保护机制的建立及社会工作的介入，其目的是希望能够在儿童保护领域尝试专业社会工作者的介入；2016年复旦大学社会工作学系建立“复旦—东芬儿童保护研究中心”，推动儿童保护的法律、政策和社会工作介入研究与实务推进；2017年，云南省儿童保护与发展资源中心在昆明成立，通过搭建部门、高校、社会组织、社区互动合作的工作平台，有效推动了云南省儿童保护体系的建立和儿童社会工作的开展。

四、我国儿童保护体系中存在的问题

综合来看，我国现有的儿童保护体系存在如下八个方面的问题。

(一) 没有独立和系统的儿童福利法

与儿童保护相关的法律规范都分散在各个法律条文和规范里，模糊且界定不清，各法律规范之间缺乏内在的逻辑联系。四部委《意见》虽然更为细致、有一定操作性，但只是以“意见”的形式表达出来，法律的威权性远不够，也没有相应的配套性法律规范支持，儿童保护的真正实施面临诸多困难。没有一部独立的、系统的儿童福利法或儿童保护法，这使得近年来中国社会虽一直致力于推行儿童福利和儿童保护，但真正的儿童保护体系尚未建立起来。

(二) 没有专门明确的权威部门处理儿童保护问题

在国外的儿童保护制度中，都有一个政府相关机构为主要责任主体，或有一个政府授权的专门机构在整个儿童保护机制中起关键作用，但我国尚未建立这样的责任主体/权威机构。我国现有制度内也有一些部门是负责儿童福利的，其中在行政组织和有关部门内有劳动与社会保障部的医疗救济司、民政部的社会救助司和社会事务司等、卫生健康委的妇幼保健与社区卫生司、教育部的基础教育司等。在群团组织中有中华全国妇女联合会的妇女发展部、权益部、儿童工作部；共青团中央里的青工部、青农部、学校部、少年部、社区和维护青少年权益部等；还有中国残疾人联合会等[12]。部门庞杂，权责分散，加之儿童保护中需要公安、法院、检察院代表国家强制力的介入，如果没有一个明确的政府机构来主导这项工作的开展，部门之间信息、资源很难协调一致。2015年1月1日以来，儿童虐待或严重忽视事件不断出现，有一些案件也有公安部门、民政部门、共青团委、妇联的介入，但因各部门之间的资源不整合，权责不明，缺乏协调机制，较少见到真正有效的介入。

(三) 对儿童虐待和疏忽的概念界定不清

从政策具体内容来看，在对虐待与疏忽的界定上，我国的政策是肯定虐待的危害性，但对虐待的定义不具可操作性，也未正面回应和界定“疏忽”。对于情感、心理等方面的虐待和疏忽，在政策上并未提及。

(四) 强制举报制度的实施缺乏必要保障

在政策内容设置的举报制度上，最新的《反家庭暴力法》已经从受害者自愿举报到部分机构有义务举报、其他个人自愿举报的发展，这是我国防虐待与疏忽政策的一大进步。但法案规定的强制举报范围较小，没有具体的操作性流程，举报后的跟进制度缺失，加之中国文化中“各家自扫门前雪，莫管他人瓦上霜”以及对“家庭惩戒权”的认可和信奉“不打不成才”“棍棒底下出孝子”等理念的根深蒂固，报告制度要进入民间尤其是乡村，被大多数人认可，仍然有一个漫长的过程，需要更多的理念宣传、政策跟进和支持。

(五) 公权力介入没有确定的操作程序

在政策内容设置的处理流程上，情节轻微的处理方式仍然是传统的调解处理，情节严重的情况，司法、公安介入。但是在具体办案上，缺乏特定程序，情节轻微和严重之间的标准没有确定的认定指标，也没有专业的评估机制，公安、司法代表公权力介入没有确定性明示；同时也没有强调家庭的参与和儿童的声音，有时对儿童起不到切实的保护作用。

(六) 缺乏替代性照顾的制度设计

我国只对孤儿有完善的替代性照顾计划，对于有监护人但监护人缺失和照顾不当的困境儿童，并没有系列完善的替代性照顾计划。在四部委《意见》出台之前，监护权撤销制度一直未被真正落实，即便法院允许将儿童从实施监护侵害的家庭中转移出来，也没有对家庭的干预服务和后续的安置措施，无法确保儿童的长期安全。如果将儿童放回家庭，甚至可能会出现监护侵害行为的升级，加深对儿童造成的伤害。四部委《意见》对监护权撤销和后期安置有了一系列规定，也从法律层面有了一些案例的探索；这几年替代性照顾政策的发展也是有突破性发展，建立了一些儿童之家、庇护场所，扩大了家庭寄养范围等；但和全国范围内大量的儿童权益侵害案件相比仍是杯水车薪。

儿童保护过程中的临时安置也成为民间组织介入的一大局限。现有的临时安置机构通常为福利院、养老院、救助站等，这些机构原本的职能都不包含临时安置。无论是从工作人员的专业性还是工作场所、工作方法上看，都无法对困境儿童做到恰当的保护。而民间组织并不具备临时安置的资格，也没有足够的资源给儿童提供合适的临时或长期照顾。虽然四部委《意见》规定，民政部门设立的未成年人救助保护机构要承担对困境儿童的临时安置，但这类“未成年人救助保护机构”到底是指哪些机构，或者是否已建立，专业性如何，是否能有效承担儿童临时安置任务，目前尚无报道和跟进。而这类专业机构的建立需要一个过程，社会组织在临时安置上遇到的尴尬会在这段时间内一直存在。

(七) 缺乏专业人员和专业服务组织的介入

儿童保护是一项具有专业性的社会服务过程，事关儿童的生存和发展，需要依赖专业人士和专业服务机构的评估、监督、核查和跟进。目前，国内儿童保护既缺乏专业人员、专业程序，也没有确定的儿童保护专业服务标准，在实务过程中存在诸多违反伦理的非专业行为，有时甚至会对儿童及其家庭造成不必要的伤害。

(八) 缺乏对家庭的有效支持

在所有儿童保护政策中，全世界有基本的共识，即原生家庭是儿童成长的首选，在儿童保护中恢复原生家庭功能也是首选。儿童保护政策实施的真正目的不是要将儿童带离家庭，而是希望其在健康的家庭中获得健康的成长。四部委《意见》规定，不撤销监护人资格的，各部门要跟进案例，加强对未成年人的保护和对监护人的监督指导。除了规定的几种严重监护侵害行为的情形外，监护人在资格被撤销后三个月至一年内，都可以申请恢复监护人资格，促成家庭重聚。国外有研究发现，超过一半的儿童会离开寄养体系回归原生家庭。[29]不论是对未剥夺监护权家庭的指导，还是儿童重新回归家庭，都需要帮助家庭重新恢复功能，还给孩子一个健康成长的环境。这就需要推行有效的家庭服务，帮助家庭恢复功能。在这一点上，我国还只停留在政策探讨的层面，缺乏有效的制度和实务推进。

五、中国儿童保护政策体系的建构

儿童保护既是一个政策层面的问题，也是一个行动层面的问题。没有政策行动会失去方向，没有行动政策会成为空中楼阁。我们期待的儿童保护政策是两者的有效结合，自成一个体系。

(一) 构建以家庭为中心的儿童保护政策

世界各国的儿童保护政策类型可以分为两类，一类是以儿童为中心，另一类是以家庭为中心，两者的政策比较如表1所示。前者属于英美体系，包括英国、美国和加拿大；后者属于北欧体系，包括丹麦、芬兰、挪威。这两种取向可以从四个维度区分。一是儿童虐待和疏忽问题的界定方式。以儿童为中心类型认为，儿童虐待是儿童受到亲属伤害，需要被保护；以家庭为中心类型认为，儿童虐待是家庭系统内外因素发生冲突，家庭失能，家庭需要被帮助和支持。二是儿童虐待和疏忽的介入方式。以儿童为中心是法律高度强制介入，对亲属异常行为进行调查；以家庭为中心则是以服务为导向，根据家庭的需求提供治疗。三是工作员与家庭的关系。以儿童为中心的工作员与亲属为对抗关系；以家庭为中心的工作员与亲属为合作关系。四是家外安置的决定方式。以儿童为中心取向由政府和法院强制安排；以家庭为中心取向会邀请家长参与决定。[5]2009年世界经济合作与发展组织(OECD)对一些国家的儿童风险系数进行了评估，结果显示，实行以儿童为中心的英国和美国儿童风险系数最高，而实行以家庭为中心取向的国家则较低，因而家庭合作取向的制度被认为更有利于保护儿童。美国和加拿大等国在具体实践中也在试图转变儿童保护中国家与家庭的关系。[30]学者认为，借鉴以家庭为中心模式，家长在有关儿童和家庭服务需要的决定中会被给予更多机会发声，家长会作为服务的提供者，成为其他新加入家长的同伴，扩大的家庭成员也会被动员参与到对儿童和父母的帮助中，这些都是儿童保护中非常积极的因素。[5]

表1 以儿童为中心和以家庭为中心儿童保护政策特点比较[31]

顺应中国文化，我们也更倾向于在中国发展以家庭为中心的儿童保护政策。

第一，家庭的问题是家庭内与家庭之外各种因素相互作用的结果。贫困、社会福利资源的短缺、疾病、伤残以及社会的歧视与不公平，都是家庭陷入困境的原因，也是家庭功能弱化的结果。单纯将孩子带离家庭，固然可以减少伤害，但从长远看，对于孩子的身心成长和社会发展来说，并不是最好的选择。大量的研究已证明，儿童在健康的原生家庭才能获得最好的成长。所以，有更好的家庭，才能有更好的儿童保护。不论从预防的视角，还是从干预和发展的视角，我们都希望在儿童保护中，家庭能一起参与，政府和社会能更好地支持家庭，帮助家庭恢复其功能。

第二，如前所述，中华文化是一个典型的以家为中心的文化，父母被赋予了管教及体罚子女的权力，如“养不教，父之过”“不打不成器”。而“儿童保护”则是让公权力介入私领域，是公权力挑战父权、亲权的过程。即使这样的挑战过程是为了增进儿童的福祉，也较难被中国传统文化快速接受。儿童保护工作者在调查情况、需求评估、干预家庭、决定替代性照顾时，都在不断挑战家庭或家长的权威，同时公权力的介入也挑战了“家丑不外扬”“清官难断家务事”的千年传统，这必然引发一些困境。这些困境包括公权力与私权力的平衡以及“情义”“关系”与儿童保护强制性间的冲突。因此，在注重家族主义、人情、人伦的中华文化中，社工及其他专业人士介入儿童虐待与疏忽，会引起施虐者的愤怒和抗拒，并采取各种不同的方式反击，[32]令儿童保护政策实施起来举步维艰。

第三，中国文化强调家庭成员之间的相互支持，看重父母责任、家庭责任，并认为家庭是儿童成长的重要福利提供者。如果善用这个文化特点，那么家庭将是儿童保护过程中的重要资源。

综上所述，选择以家庭为中心的儿童保护政策，强调儿童保护中心与家庭的合作，而不是对抗，让家庭参与其中，通过恢复和增强家庭的功能，会更有效地保护儿童权益。

(二) 建立专业化的多部门合作的儿童保护体系

在儿童保护政策构建中，要包含儿童保护制度所需的基本要素。这些基本要素包括有国家强制力的政府部门，特别是公安、检察、法院部门的介入，需要有公信力的社会组织专业介入，需要本土化定义虐待与疏忽，需要建立一套完善的、具有内在逻辑的举报制度、干预流程、家庭服务制度、替代性照顾制度。在政策设置上，美国和芬兰等儿童保护做得较好的国家都有儿童保护宏观指引与微观实操指南。我国目前政策最大的问题之一在于过于宏观和无法操作化，用了较多模糊的字眼。因此，我国未来的儿童保护政策必须包含宏观指引与微观操作手册，有了宏观指引即有了方向，有了微观操作手册则有利于实际工作者的操作执行。

不论宏观指引，还是微观操作手册的制定都会涉及调查评估、审判与处罚、临时和长期安置等一系列专业过程，涉及公、检、法、司、医院、学校、社区等一系列部门，需要多部门的协调与合作，如何才能理顺其中的关系，整合必要的资源，合理合法地完成这一过程非常重要。

图1是建立专业化的多部门合作的儿童保护体系示意图，这个儿童保护体系的建立包括结构性和技术性两种基本要素。

第一，结构性要素的建立。结构性要素包括以下三个方面。(1)价值基础。强调对儿童保护的深刻理解，包括儿童权益优先和儿童利益最大化，实行儿童保护不是因为儿童是国家未来的栋梁，而仅仅因为儿童生命本身就存在的价值，以及在儿童保护中如何平衡儿童、家庭、国家与社会之间的关系等，这是全社会了解、逐步达成共识的过程。(2)法律和政策基础。需要制定一部全国性的具有一定权威的儿童福利法或儿童保护法，并从中央到地方通过法规的形式进行相应的配套性规范制定，包括报告制度、监护权转移制度、临时和长期安置制度等。(3)组织基础。在全国建立一个权威性的儿童保护主体单位，主导全国的儿童保护事务，协调整合公检法司、民政等部门，同时特别强调整合民间机构及非营利专业服务机构的功能，发挥其及时性、个性化、专业化服务的优势，共同介入。

图1 专业化的多部门合作儿童保护体系建构

第二，技术性要素的建立。技术性要素是在具体服务过程中的专业介入，使得儿童保护服务传输得以完成。

(1)明确专业的儿童保护介入程序。儿童保护介入程序包括举报、调查、服务、结案跟进四个阶段。①举报阶段。设有举报热线，分为强制举报和自愿举报。强制举报针对与儿童福利息息相关的工作人员；自愿举报则是普通民众。在举报制度中，强调对举报者保密，但也注意有保密的例外，比如调查评估、法庭上打破保密的需要等。②调查阶段。社会工作者与其他专业人士合作，开展调查评估，合作对象包括个案管理者、警察、医护人员等，并赋予专业评估的结果以相应的权威性。如果在调查阶段需要紧急安置，则马上进入紧急安置，并提供后续服务。在调查评估阶段，如果调查结果与举报情况不一致，评估后儿童未受到虐待与疏忽，则个案结束。③服务阶段。服务分为三类：一是预防性服务，主要在虐待与疏忽发生前，针对家庭，特别是高危家庭开展预防教育，并增强父母的养育能力；二是恢复服务，是在虐待和疏忽发生后，旨在恢复家庭功能，让儿童重新回到家庭的服务；三是底线服务，即最后的选择——替代性照顾，即儿童离开家庭，进入安置机构获得暂时性或永久性照顾。前两者属于家庭支持服务。④结案跟进阶段。服务结束后结案，结案后有跟进服务。跟进服务主要有三类：一是继续针对家庭的持续服务；二是针对进入替代性照顾的儿童，建立替代性照顾的监督机制，以防止在替代性照顾中再次发生虐待与疏忽事件，如定期家访、与儿童会谈、考核寄养家庭等；三是开展补充性服务，为陷入困境的家庭，哪怕儿童不能再回到家庭中，也要从各方面给予帮助。

(2)建立一支专业队伍，培养一批专业的儿童保护社会工作者。这些社会工作者受过专业训练，有清晰的专业角色和专业界定，严守专业伦理，拥有专业知识和技术。

(3)建立专业服务的标准化制度。如何调查、如何评估、如何安置、如何跟进都是专业服务过程，因涉及孩子的生存和发展，也是公权力对私权的介入，需要格外谨慎。

以虐待与忽视的概念界定为例。这是一个必须依赖专业标准进行清晰界定的过程。在美国，联邦政府设定了虐待与疏忽的最低标准，各个州可以根据自己的民事和犯罪情况，制定自己州对不当照顾的定义。在美国2003年颁布的《协同应对儿童虐待与疏忽：实践基础》对虐待与疏忽的定义如下。首先，虐待和疏忽是指来自父母或者主要照顾者对儿童的不当照顾。其次，联邦政府总体上对照顾不当的定义包括身体虐待、性虐待、忽视和心理虐待。在身体虐待中包括拳打、打、踢、咬、震动、扔、刺、窒息、用手、棍、皮带或者其他物品打、烧共10种情况。亚洲文化里的刮痧和针灸不属于虐待的范畴。性虐待包括口交、肛交、生殖器性交，或者其他途径的肛门、生殖器接触；生殖器接触但未插入；爱抚儿童的胸或臀部；恶意的暴露；不合适地监视儿童自愿性行为；利用儿童参与卖淫、色情照片、网络犯罪或者其他性剥削活动。心理虐待包括冷落、恐吓、孤立、剥削、不给予情感回应、精神健康、医疗和教育的忽视。在美国各个州对虐待与疏忽的定义里，最大的不同在于对“疏忽”的定义。疏忽一般是由父母或者其他主要照顾者没有给予儿童必要的食物、衣服、居住、医疗照顾及安全、其他福利而引起的。有的州在制定疏忽定义时，需要考虑父母是否有经济实力去满足儿童的需求，有的则需要考虑父母酒精综合症以及物质滥用的情况。[33]

在芬兰的儿童福利服务网站上，规定以下情况社会工作者需要为儿童提供服务：父母有心理问题或心理疾病，比如抑郁；父母饮酒过多或使用其他毒品；每天家里发生较大的变化；家庭暴力(家庭暴力在芬兰的法律里属于犯罪)；儿童或青少年在做危险的事情，比如使用酒精或毒品，犯罪或者逃课；儿童有心理问题；儿童在家所承担的责任远远超过他的年龄要求，比如照顾生病的父母等。[34]

中国的民间儿童保护机构小希望之家也规定了介入的标准和介入方向。①普通伤害，如辱骂、拍打、轻度体罚等。需要和家庭沟通，以辅导协调为主，也做心理疏通，或设法帮助解决一些实际困难。②严重虐待，如长期体罚、饿饭、精神暴力严重，孩子状态萎靡，创伤明显。需要提出法律警告，及时报警，并加大社会工作者的回访力度，随时取证保留，深入与家庭沟通，帮助解决最有压力的问题。联系相关亲属或机构，如果虐待情况得不到纠正，应该果断(在其他亲属或民政机关等支持下)报警起诉。③高危虐待。伤害者的暴力剧烈、残忍，精神状态不稳定，长期一贯，而且暴力伤害的原因系短期无法解决的死结，受害人完全无力逃跑或自卫的，有生命危险的，就进入红色警戒，需要高度关注，第一时间介入。

我国未来在制定儿童保护服务标准时，应参考这些国际通用的标准和国内已有的成功实践经验，从实务中不断发现虐待和疏忽的个案，形成虐待和疏忽案例库，从而为虐待和疏忽标准的制定提供依据。

除了虐待与忽视的评估外，还有安置服务中儿童家庭能力的评估、安置后儿童成长跟踪评估等。这些都涉及专业服务标准问题。专业服务标准的界定是提供高质量服务的基础，也是儿童保护政策真正实施必须面对的专业性问题，不能忽视。

(4)在介入方式中特别强调直接性服务和间接性服务两种。直接性服务是直接针对儿童和家庭提供的服务，可以采用个案管理的方式直接回应儿童和家庭的需要，如心理疏导、创伤治疗、家庭治疗、经济救助、危机干预、紧急安置等；间接性服务则是希望通过环境的改变支持家庭，帮助家庭功能的恢复和发展，如政策倡导、社区环境的改善、社区教育、社会福利政策的改善等，侧重于预防和发展。

六、结束语

儿童保护政策的出台和各个国家(地区)工业化引起的城镇化率密切相关。正是各国城市化和工业化的发展，导致了家庭结构变化和部分家庭功能弱化。当部分家庭聚集众多的冲突和压力，无法更好地行使养育责任时，就需要国家亲权介入，作为所有可能处于弱势情境的儿童的最后防线。毫无疑问，中国正在经历这样一个历史时期。由于社会剧烈的转型，家庭面临的冲击巨大，对国家亲权介入的需求更加强烈。

美国儿童保护政策从1875年到1962年用了87年的时间确立了儿童虐待与疏忽的标准，从1962到1974年的12年间把防止儿童虐待与疏忽政策化，再到2003年的《儿童虐待预防和处理法》出台，一共用了128年完成儿童保护立法。而芬兰则从1936年第一部《儿童保护法》到1983年的《儿童福利法》，到2008年最新的《儿童福利法》修订，经历了72年的发展历程。由此可见，儿童保护是一个复杂的系统工程，不能一蹴而就。但是在这个过程中，自下而上的政策倡导到自上而下的政策实施是各国儿童保护政策的共同发展历程。简单来说，都是经过“恶性的儿童虐待事件—民间非政府组织的实务干预—政府的部分参与—政府制定初步的防止虐待与疏忽的政策—系统的防止虐待与疏忽的立法”。从这样的历史进程来看，我国目前已经经历了“恶性的儿童虐待事件”“民间非政府组织的实务干预”“政府的部分参与”“政府制定初步的防治虐待与疏忽的政策”四大阶段，极大地推动了儿童保护政策的发展。期待未来通过进一步实务干预，在一个一个案例的服务过程中不断总结、积累经验，以促使政府出台更多相关政策，甚至立法，以推动系统的保护儿童制度的建立。