金融监管腐败：结构性制度成因与供给侧结构性改革

王煜宇，何松龄

(西南政法大学 中国金融法治研究中心，重庆 401120)

一、问题的提出

金融腐败是中国社会转型期政治经济社会面临的突出重大问题。依据金融资源配置权属与委托—代理基础关系的不同性质，金融腐败可分为金融交易腐败和金融监管腐败。所谓金融交易腐败，是指已获得货币、信用等金融资源配置权的金融机构(银行、证券公司等)中掌握委托权的代理人滥用代理权，从中谋取私利(或相关个体利益)的行为；所谓金融监管腐败，是指配置金融资源配置权的金融监管机关(央行、银监会、证监会等)中掌握公众委托权的代理人(官员)滥用代理权，从中谋取私利(或相关个体利益)的行为[注]对于金融腐败的概念，既有研究成果提供了很好的研究基础。如谢平、陆磊(2005)以非规范融资交易为研究对象，从经济学的角度分析了我国的金融监管腐败问题，并指出金融监管腐败具有“胁迫与共谋”的一般特征与部门特征；张志元(2006)从金融与货币的关系入手解释了金融腐败问题，认为金融腐败是在当前制度设计存在严重缺陷的情况下金融资产的交易者利用其拥有的稀缺资源配置权进行非法交易所获得利益的行为；南旭光、孟卫东(2008)指出金融腐败是指金融业的从业人员滥用金融业所特有的货币支配权获取个人利益的行为，是一切不按照金融业的交易规则或权力规则办事，为自身谋取私利的行为，并将信贷腐败划分为信贷融资中审批腐败与支付腐败。此外，世界银行、国际货币基金组织也分别给出了金融腐败的定义。本文从垄断性金融资源配置权属与委托—代理基础关系的性质的角度对金融腐败的界定及划分是建立在前述成果之上的。(参见：谢平,陆磊.中国金融腐败的经济分析[M].北京:中信出版社,2005:55-74;张志元.从制度经济学视角看金融腐败[J].经济管理,2006(3):86-88;南旭光，孟卫东.信贷融资中审批腐败与支付腐败比较研究[J].华东经济管理,2009(1):127-131.)。金融监管腐败扭曲金融市场，威胁金融稳定，侵蚀国家货币信用配置最高权威的正当性，与金融交易腐败相比，更具系统性、体制性、隐蔽性和破坏性，是国家金融体制稳定和金融市场发展的“最大敌人”[注]金融监管是金融体系的核心，其目标在于避免金融市场和政府的双重失灵。有效的金融监管对于国家金融体制稳定和金融市场发展而言都具有重要意义；而无效的金融监管不仅无法实现金融监管应有的目标，更会对国家金融体制与金融市场发展造成破坏，故称其为“敌人”。基于金融监管的系统性与结构性，金融监管腐败也较金融交易腐败更具系统性、体制性和破坏性的特征，其影响可达致整个金融体系，引致金融体系的动荡，甚至产生极强的溢出效应进而影响经济社会的发展。从金融监管腐败的系统性、体制性、破坏性和隐蔽性来看，可以说，金融监管腐败是国家金融体制和金融市场发展的“最大敌人”。。

金融监管腐败是特定主体的腐败。金融监管腐败的特定主体是金融监管机关中掌握国家和公众委托权的代理人(官员)。在现行分业监管的监管体制下，作为整个金融行业内部的“最后一道防线”,我国法定金融监管机构由国务院金融稳定发展委员会、中国人民银行(以下简称“人民银行”)、中国银行保险监督管理委员会(2018年3月由原中国银行业监督管理委员会与中国保险业监督管理委员会合并而成，以下简称“银保监会”)、中国证券监督管理委员会(以下简称“证监会”)等“一委一行两会”及其分支派出机构共同组成。根据《中华人民共和国人民银行法》(以下简称《人民银行法》)、《中华人民共和国银行业监督管理法》(以下简称《银行业监督管理法》)、《中华人民共和国证券法》(以下简称《证券法》)和《中华人民共和国保险法》(以下简称《保险法》)的相关规定，各金融监管机关通过发起、组织、实施各种针对性职务行为，对各自的监管行业进行业务、人员、行为的全方位检查管理监督，在维护金融各业合法稳健运行的同时，保障全行业的健康发展。同时，上述各部门法也对金融监管机关代理人腐败作出专门的禁止性规定，并设置了责任和惩罚条款[注]如《人民银行法》第51条：中国人民银行的工作人员贪污受贿、徇私舞弊、滥用职权、玩忽职守,构成犯罪的,依法追究刑事责任；尚不构成犯罪的,依法给予行政处分。《银行业监督管理法》第43条：银行业监督管理机构从事监督管理工作的人员有下列情形之一的，依法给予行政处分；构成犯罪的，依法追究刑事责任：(一)违反规定审查批准银行业金融机构的设立、变更、终止，以及业务范围和业务范围内的业务品种的；(二)违反规定对银行业金融机构进行现场检查的；(三)未依照本法第二十八条规定报告突发事件的；(四)违反规定查询账户或者申请冻结资金的；(五)违反规定对银行业金融机构采取措施或者处罚的；(六)违反本法第四十二条规定对有关单位或者个人进行调查的；(七)滥用职权、玩忽职守的其他行为。银行业监督管理机构从事监督管理工作的人员贪污受贿，泄露国家秘密、商业秘密和个人隐私，构成犯罪的，依法追究刑事责任；尚不构成犯罪的，依法给予行政处分。《证券法》第227条：国务院证券监督管理机构或者国务院授权的部门有下列情形之一的，对直接负责的主管人员和其他直接责任人员，依法给予行政处分：(一)对不符合本法规定的发行证券、设立证券公司等申请予以核准、批准的；(二)违反规定采取本法第一百八十条规定的现场检查、调查取证、查询、冻结或者查封等措施的；(三)违反规定对有关机构和人员实施行政处罚的；(四)其他不依法履行职责的行为。第228条：证券监督管理机构的工作人员和发行审核委员会的组成人员，不履行本法规定的职责，滥用职权、玩忽职守，利用职务便利牟取不正当利益，或者泄露所知悉的有关单位和个人的商业秘密的，依法追究法律责任。第231条：违反本法规定，构成犯罪的，依法追究刑事责任。《保险法》第180条：保险监督管理机构从事监督管理工作的人员有下列情形之一的，依法给予处分：(一)违反规定批准机构的设立的；(二)违反规定进行保险条款、保险费率审批的；(三)违反规定进行现场检查的；(四)违反规定查询账户或者冻结资金的；(五)泄露其知悉的有关单位和个人的商业秘密的；(六)违反规定实施行政处罚的；(七)滥用职权、玩忽职守的其他行为。第181条：违反本法规定，构成犯罪的，依法追究刑事责任。。除上述金融监管反腐败特别立法外，1952年《中华人民共和国惩治贪污条例》、1982年《关于严惩破坏经济的罪犯的决定》、1988年《关于惩治贪污贿赂罪的补充规定》、《中华人民共和国刑法》(以下简称《刑法》)第8章、《〈刑法〉修正案》六、七、八、九等法律法规也从宏观上就金融监管腐败犯罪的惩治、金融监管权的正当行使以及反腐败组织等方面做出了一般规定。党的十八大特别是十八届三中全会以来[注]十八届三中全会通过《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》，专章强调“强化权力运行制约和监督体系”。，隐蔽于反腐“深水区”的金融监管腐败日益显现，并呈现出广泛化、高层化、严重化的特征，涉案人员数量急剧上升、涉案人员级别不断攀高、涉案金额不断突破公众认知能力[注]据从北大法宝网、人民检察院案件信息公开网、中国裁判文书网、无讼案件信息网及中纪委检察网等网站上检索所得资料的不完全统计来看，2010年以前我国被曝光的金融监管腐败案件为13起，而2011年至2015年间被曝光的金融监管腐败案件就高达55起，超过以往案件数总和的4倍(各年被曝光案件数分别为1，3，6，20，25)，且呈现出递增的趋势。在这些暴露出来的金融监管腐败案件中，不难发现其中的“塌方式”特征。所谓“塌方式”腐败指的是在较短的一段时间内集中发生的系统性的腐败问题，直接表现为腐败窝案。以“姚刚案”为例，2015年11月13日原证监会副主席姚刚涉嫌严重违纪被带走调查。姚刚接受调查前后一年多时间内，原证监会发审委委员邓瑞祥(2014年9月)、原证监会投资者保护局局长李量(2014年12月)、原证监会发行监管部处长李志玲(2015年6月)、原证监会发行三处处长刘书帆(2015年8月)、原证监会主席助理张育军(2015年9月)、原证监会稽查总队副队长习龙生(2015年11月)等多人陆续接受组织调查或进入司法程序。。这不仅揭示出我国现有反金融监管腐败“三元”规制体系的无力与不彰，也预示着：当前，反金融监管腐败必须摆脱“运动式”硬性反腐的路径依赖[注]“基于集权治理之传统，‘中国式’反腐更多地采用硬性手段，以政治高压为动力，‘党委统一领导、党政齐抓共管、纪委组织协调、部门各负其责’”，除常态化治理资源的投入以外，国家还在全国范围内，以专项治理、集中整治等非常规方式，集中投入司法资源和社会资源，对腐败犯罪进行高强度、高效率、暴风骤雨式的运动式治理。(参见：刘艳红.中国反腐败立法的战略转型及其体系化构建[J].中国法学,2016(4):218-244.)，由被动“治标”转向主动“治本”[注]党的十八届四中全会正式提出“形成不敢腐、不能腐、不想腐的有效机制”，《关于新形势下党内政治生活的若干准则》再次强调，“着力构建不敢腐、不能腐、不想腐的体制机制”，标志着中国特色反腐逐步深入到“治本”层面。。

二、金融监管腐败生成的制度结构

“治本”金融监管腐败，必须首先诊断金融监管腐败的生成原因。依据原因生成的不同场域，可以将金融监管腐败原因区分为一般性原因和特殊性原因：所谓一般性原因，是指既可以生成金融监管腐败，也可以生成其他类型腐败的原因；所谓特殊性原因，是指产生金融监管腐败“病兆”的特殊条件。依据原因分布的不同层级，可以将金融监管腐败原因区分为深层次原因和浅层次原因。其中，浅层原因是个人的、表面的、主观的、偶然的和暂时的，而深层原因——即引发金融监管腐败的制度条件，更具普遍性、本质性、客观性、必然性和长期性。目前而言，学界尽管已就“制度产生腐败”达成共识，但对金融监管腐败原因的认识还停留在一般性、浅层阶段[注]腐败产生的原因一直以来是研究腐败问题的核心。但学者们的研究大都集中在对一般腐败或金融腐败的原因探究上，并形成了政府本质原因说、社会结构原因说以及改革原因说等，但对金融监管腐败产生的原因论述不多，且集中在“委托—代理”关系下滥用权利、官僚作风等浅层原因层面。，缺乏对引致金融监管腐败的深层次特殊性原因的探讨把握。准确分析定位金融监管腐败的特殊性深层原因，是消解金融监管腐败的肯綮和关键。

准确分析定位金融腐败的特殊性深层成因，必须把握金融制度供给的基本结构。与西方国家金融市场的“自生自发”不同，中国当代金融市场的产生和发展均是国家金融制度强力投放的结果，具有很强的“制度拟制”特征。因此，中国金融问题根本而言是一个制度供给问题[注]道格拉斯·C.诺思(1990)认为：“制度是一个社会的博弈规则，是人为设计的、形塑人们互动关系的约束，从而构造了人们在政治、社会或经济领域里交换的激励。”制度的变迁由制度供给与制度需求决定，根据制度供给方式的不同，制度变迁的模式也可分为强制性制度变迁与诱致性制度变迁。在我国，金融制度的变迁有着明显的强制性特征，这使得金融制度的供给与需求容易出现不相均衡的状况，继而引发一系列金融问题。江春(2002)认为：“中国的问题(包括金融问题)从根本上来说主要是一个制度问题”。(参见：道格拉斯·C·诺思.制度、制度变迁与经济绩效[M].杭行,译.上海:格致出版社,上海三联书店,上海人民出版社,2014:3;江春.新制度金融学探索[J].经济学动态,2002(6):13-17.)。解构制度供给的基本结构是认识和把握制度供给的关键。

诺思在《经济史中的结构与变迁》中，对“结构”进行了如下解释：首先，“‘结构’是指那些我们相信是决定绩效基本因素的社会特征。”[1]3这表达的是对“结构”的价值判断，即“结构”应当是重要的起决定意义的因素。其次，“‘结构’一词指制度框架。”[1]225这表达的是对“结构”的形式描述，即结构就是框架。而帕森斯和吉登斯的社会结构主义，强调的则是结构作为社会行动的生产和再生产的规则和资源，对社会整体和个体行动者的实践性互动功能[2]，这表达的是结构的外在功能。综合起来，制度结构就应当是对制度运行与制度绩效起决定作用的制度框架，而金融制度结构就是对一国金融市场资源配置和运行绩效起决定作用的金融制度框架。那么，什么样的金融制度才能对一国金融市场资源配置和运行绩效起决定作用呢？以“结构主义”[注]结构主义是二十世纪下半叶以来分析社会问题的常用研究方法之一。该理论将事物视为一个系统，并认为可按照其成分之间的结构加以分析。结构主义一方面强调整体性，认为整体相对于部分而言具有逻辑上的优先重要性；另一方面又强调共时性，认为系统内部各要素之间的相互联系(结构)具有重要意义。中的“既存结构”[3]、“功能结构”和“有机结构”[4]为主要标准，我们选取金融产权制度、金融组织制度和金融监管制度作为一国金融制度结构的“三维”，即一国金融制度结构由金融产权制度、金融组织制度和金融监管制度共同构成，其中金融产权制度调整金融市场基础资源配置，金融组织制度调整金融市场主体权利义务关系，金融监管制度通过组织监管和市场监管，管控金融市场风险，维护金融系统安全。三项制度调整对象不同、调整层次各异，分别执行“金融市场形成”“金融市场繁荣”“金融市场维持”等不同功能，矛盾统一，相互协调，共同形成对一国金融市场资源配置和运行绩效起决定作用的结构性制度框架。这一结构性制度框架，对于分析一国金融问题极具说明力和解释力。接下来，我们将从金融产权制度、金融组织制度和金融监管制度入手，探寻金融监管腐败的结构化制度成因。

三、我国金融监管腐败的结构化制度成因

如前所述，当前，导致金融监管腐败的原因已超越个案、主观等个人偶然因素，制度问题——特别是对一国金融市场资源配置和运行绩效起决定作用的结构性金融制度问题——业已成为导致我国金融监管腐败的根本原因。我国目前金融监管的腐败是我国垄断性金融产权制度、行政性金融组织制度和俘获性金融监管制度等结构化金融制度长期共同作用的结果。

(一)垄断性金融产权制度

金融产权是以利息、红利等为尺度的货币资金占有权、使用权、收益权和处分权的总称。金融本质上是围绕货币资金或货币资金索取权而进行的产权交易[注]从“产权”或“索取权”的金融本质来看，曾康霖(2006)认为：“怎样给金融定义，需要从实际出发。现代金融从表现形式上包括货币的借贷、兑换、买卖，款项的支付，票据的交换等，尽管不同的形式有各自的特点，但它们的活动形成了一个市场，进入市场的主体，既有企业又有个人，还有政府，活动的目的绝不仅是调剂货币资金的余缺，而是为了求得资产的流动性、安全性和营利性的最佳组合。所以，现代金融是以货币或货币索取权形式存在的资产的流通。这样定义金融，强调金融是市场行为，是人们资产的交换，是以利息为尺度的权利与义务的承诺。”笔者对金融产权的定义，受到上述观点的启发。(参见：曾康霖.金融学教程[M].北京:中国金融出版社,2006:5.)。正如诺贝尔经济学奖得主阿瑟·刘易斯所指出的那样：“只有资本而不同时为资本的使用提供富有成效的基础，那么资本就会被浪费。”[5]金融产权制度安排是决定一国货币资金规模大小及其配置效率的根本性制度安排。新中国建立以来，我国的金融产权制度以“大一统”的国家垄断金融产权为起点，延绵至今，在以经济市场化和产权多元化为内核的“改革开放”进程中，依然保持了鲜明的“国家垄断”特征。

首先，从金融资产的现实结构来看。根据(原)银监会、(原)保监会和证券业协会官方网站提供的数据，截至2017年底，银行业金融机构总资产突破252.4万亿元，证券公司总资产超过6.14万亿元，保险公司总资产超过16.74万亿元，银行、证券、保险三者相加的总资产规模已突破275万亿元，达到275.28万亿元。其中，银行业占有金融资产的比例超过90%(如表1所示)。在银行业金融机构中，大型商业银行、股份制商业银行、城市商业银行以及农村金融机构的资产分别占比36.741%、17.99%、12.68%和13.05%[注]数据来源于2018年2月9日原中国银行业监督管理委员会公布的2017年度第4季度银行业监管统计指标。。而各种形式的国有资本在各类银行业金融机构中“一股独大”，处于绝对垄断的地位。以国内最大的四家全国性商业银行中国工商银行、中国建设银行、中国银行及中国农业银行2017年年报中普通股前十名国有资本持股份额为例，国有资本在工、建、中、农四家全国性商业银行的持股比例均趋近或超过60%(见表2)。银行垄断金融业，国家垄断银行业是我国金融产业结构的基本特征。因此，尽管从种类而言，我国金融业日益多元，但从产权结构来看，我国目前的金融产权实质上具有国有属性和垄断特征，形成了垄断性的国有金融产权结构。

表1：2017年中国金融业资产占比分布[注]数据来源：中国银监会、中国证券业协会、中国保监会、中国信托业协会官方网站，最后访问时间2018年4月25日。

表2：四大国有商业银行2017年普通股

为了维护金融产权的国家垄断，实现国家对货币资金剩余的绝对控制，金融法对金融市场准入和金融市场退出进行了严格限制。以银行业市场准入为例，《商业银行法》(2015)第11条规定：设立商业银行，应当经国务院银行业监督管理机构审查批准。未经国务院银行业监督管理机构批准，任何单位和个人不得从事吸收公众存款等商业银行业务，任何单位不得在名称中使用“银行”字样；第12条至第16条规定了设立商业银行的其他具体要求。《银行业监督管理法》也有类似的规定[注]《银行业监督管理法》(2006)第16条规定：国务院银行业监督管理机构依照法律、行政法规规定的条件和程序，审查批准银行业金融机构的设立、变更、终止以及业务范围；第17条规定：申请设立银行业金融机构，或者银行业金融机构变更持有资本总额或者股份总额达到规定比例以上的股东的，国务院银行业监督管理机构应当对股东的资金来源、财务状况、资本补充能力和诚信状况进行审查；第18条规定：银行业金融机构业务范围内的业务品种，应当按照规定经国务院银行业监督管理机构审查批准或者备案；第19条规定：未经国务院银行业监督管理机构批准，任何单位或者个人不得设立银行业金融机构或者从事银行业金融机构的业务活动。。依据上述相关法律，我国商业银行市场准入实行严格行政审批。商业银行能否设立并进入我国银行业市场，其不仅要满足相关的具体资质要求，更要获得国务院银行业监督管理机构的审查批准。尽管《商业银行法》和《银行业监督管理法》对商业银行的民营产权并无禁止性规定，但在2014年金融“国十条”颁布之前，真正的民营产权银行牌照从未获准颁发。法律对商业银行市场准入行政审批的严格规定实质上维护了金融产权的国家垄断。再以村镇银行市场准入为例，《村镇银行管理暂行条例》(2007)(以下简称《暂行条例》)第8条规定：发起人或出资人应符合规定的条件，且发起人或出资人中应至少有1家银行业金融机构；第25条规定：村镇银行最大股东或唯一股东必须是银行业金融机构，最大银行业金融机构股东持股比例不得低于村镇银行股本总额的20%，单个自然人股东及关联方持股比例不得超过村镇银行股本总额的10%，单一非银行金融机构或单一非金融机构企业法人及其关联方持股比例不得超过村镇银行股本总额的10%。任何单位或个人持有村镇银行股本总额5%以上的，应当事前报经银监分局或所在城市银监局审批。2015年出台的《中国银监会农村中小金融机构行政许可事项实施办法》(以下简称《实施办法》)调整了村镇银行设立的持股限制，将主发起行的最低持股比例降为15%，并规定职工自然人合计投资入股比例不得超过村镇银行股本总额的20%。《暂行条例》和《实施办法》对村镇银行市场准入的严格产权结构限制，使村镇银行实质上成为现有商业银行体系的衍生组织，体现了村镇银行金融产权结构的国家干预。不仅如此，与严格的银行业市场准入行政审批制度相呼应，我国银行业市场退出同样遵循行政审批的法定程序。《商业银行法》第64条至第72条规定了我国商业银行接管和终止的相关内容[注]如《商业银行法》(2015)第64条规定：商业银行已经或者可能发生信用危机，严重影响存款人的利益时，国务院银行业监督管理机构可以对该银行实行接管；第65条规定：接管由国务院银行业监督管理机构决定，并组织实施；第69条规定：商业银行因分立、合并或者出现公司章程规定的解散事由需要解散的，应当向国务院银行业监督管理机构提出申请，并附解散的理由和支付存款的本金和利息等债务清偿计划。经国务院银行业监督管理机构批准后解散；第71条规定：商业银行不能支付到期债务，经国务院银行业监督管理机构同意，由人民法院依法宣告其破产。。依据相关规定，我国银行业监督管理机构不仅可以决定并组织实施对问题银行的接管，而且商业银行的解散、破产都须经过行业监督管理机构批准。金融业市场准入退出的严格行政审批法律制度安排，体现了金融产权国家垄断的政治意志。

国家垄断的金融产权制度安排需要国家金融监管机关承担该制度的最高委托代理人职责。国家金融监管机关因此被配置了多种相应的垄断性权力。依据相关法律法规，除日常监督管理权以外，我国金融监管机关还拥有行政审批权、行政处罚权和金融立法权等垄断性金融资源配置权[注]我们再以《商业银行法》为例，从(原)银监会的行政审批权来看，《商业银行法》(2015)第11条至第28条具体规定了商业银行的设立和组织结构，第64条至第72条规定了商业银行接管和终止，其中包括赋予了国务院银行业监督管理机构对商业银行设立、分立、合并、接管、解散、撤销、破产及重大事项变更等诸多行政审批权。在监督权上，《商业银行法》第59条至第63条具体规定了国务院银行业监督管理机构对商业银行的监督管理，如第62条规定：国务院银行业监督管理机构有权依照本法第三章、第四章、第五章的规定，随时对商业银行的存款、贷款、结算、呆账等情况进行检查监督；检查监督时，检查监督人员应当出示合法的证件；商业银行应当按照国务院银行业监督管理机构的要求，提供财务会计资料、业务合同和有关经营管理方面的其他信息。《商业银行法》第73条至第90条中规定了银监会的行政处罚权，第73条规定了国务院银行业监督管理机构可对违反该条规定的商业银行进行责令改正、没收违法所得及罚款的行政处罚；第74条至第77条规定了国务院银行业监督管理机构更可对违反相关规定的商业银行处以责令改正、没收违法所得及罚款以外的行政处罚，如责令停业整顿及吊销其经营许可证；第84条至第89条规定了国务院银行业监督管理机构对商业银行工作人员的行政处罚的相关规定，其主要的行政处罚形式是纪律处分。立法权也是金融监管机构的一项重要权力。我国金融监管机构有权依照法律、行政法规制定并发布对银行业金融机构及其业务活动监督管理的规章、规则。《立法法》(2015)第80条、《银行业监督管理法》(2006)第15条规定、《证券法》(2014)第179条、与《保险法》(2009)第134条、第135条等法律法规具体规定了金融监管机构的立法权。。金融监管机关集金融立法权、行政权、司法权、监管权于一身，垄断性金融权力的过度集中极易引发金融监管腐败。根据委托—代理理论[注]委托—代理理论(Principal-agent Theory)于20世纪30年代由美国经济学家伯利和米恩斯(1932)提出。委托代理理论的主要观点认为：委托代理关系是随着生产力大发展和规模化大生产的出现而产生的。其原因一方面是生产力发展使得分工进一步细化，权利的所有者由于知识、能力和精力的原因不能行使所有的权利了；另一方面专业化分工产生了一大批具有专业知识的代理人，他们有精力、有能力代理行使好被委托的权利。但在委托代理的关系当中，由于委托人与代理人的效用函数不一样，委托人追求的是自己的财富更大，而代理人追求自己的工资津贴收入、奢侈消费和闲暇时间最大化，这必然导致两者的利益冲突。在没有有效的制度安排下代理人的行为很可能最终损害委托人的利益。而世界——不管是经济领域还是社会领域——都普遍存在委托代理关系。(参见：阿道夫·A·伯利,加德纳·C·米恩斯.现代公司与私有财产[M].甘华鸣，等.译,北京:商务印书馆,2005.)，权力的代理人与权力的委托人有不同的利益追求，两者之间存在不同的效用函数。在金融监管这一层委托代理关系中，作为权力委托人的国家所追求的是金融安全与金融效率的最大化；而作为权力代理人的金融监管机构及其相关个人所追求的则是自身利益的最大化。二者之间的博弈是基于非对称的信息之上，委托人并不能完全掌控代理人。在错误的制度激励之下，代理人很可能将手中的权力作为可交易的商品并在市场中进行权钱交易等腐败行为，最终损害委托人的利益。金融监管机关的垄断地位越是突出，该垄断性的金融资源配置权力就越大。在违法成本、自身预期合法收益不变的前提下，经由制度扩大化的垄断性金融资源配置权力会激化金融监管机构及相关个人对权力租金的追逐，继而加剧金融监管腐败。由于金融立法权错配，金融监管机构及相关个人还可能同时扮演寻租者与设租者的双重角色，一方面可以利用手中权力进行寻租活动，另一方面更可进一步通过立法权进行主动设租。

(二)行政性金融组织制度

金融组织是金融产业内部金融机构间的组织或者市场关系，是金融市场的主要主体[注]一般而言，组织是按照一定的目标和宗旨建立起来的集体，体现在金融市场中就是银行、证券公司、保险公司等金融机构。经济学上组织的概念最早由英国著名的经济学家马歇尔(1890)提出，其认为组织是一种能够强化知识运用的生产要素。从产业组织理论来看，产业组织不同于企业组织，除了指代一定的集体之外，更是指同一产业内企业间的组织或市场关系。这类关系包括市场关系、交易关系、组织形态等。(参见：马歇尔.经济学原理[M].刘生龙,译.北京:中国社会科学出版社,2008.)。有效率的金融组织能够节约交易费用，促进良性竞争，实现规模经济，并为参与金融活动的个人行为提供有效激励，是金融市场繁荣发展的基础。对于金融组织而言，制度不仅是拟制来源，也是其生存的基本环境。金融组织制度是决定一国金融市场配置效率和运行绩效的关键制度。

在政府权力中心主导的“金融是现代经济的核心”“要把银行真正办成银行”[注]“金融是现代经济的核心”及“要把银行真正办成银行”这两个说法都是邓小平同志所提出。其中，“要把银行真正办成银行”是邓小平同志在1979年10月提出，其提出直接促使了后来国内专业银行的设立；“金融是现代经济的核心”则是邓小平同志在1991年视察上海时提出，成为整个邓小平金融理论体系中的总纲。等强烈意愿的推动下，中国金融组织历经中国人民银行从财政部分离，成立中、农、建三大国有银行，中国工商银行从人民银行分离，中央银行业务与商业银行分离，成立政策性银行，政策性银行业务与商业性银行分离，恢复和设立证券、保险机构，不断设立和培育新的金融组织的过程[注]我国人民银行成立于1948年，1949年后很长一段时间内人民银行都要接受中央人民政府财经委员会(根据1954年国务院《关于设立、调整中央和地方国家机关及有关事项的通知》，该组织于同年终结)、财政部的指导，直至1983年国务院才决定由人民银行专门行使中央银行的职能。在此期间，人民银行一直作为国家银行而存在。1954年，为支持“一五”发展，国家设立建设银行集中办理国家基本建设预算拨款和企业自筹资金拨付，监督资金合理使用，对施工企业发放短期贷款，办理基本业务结算业务的职责，1994年开始进行商业化改革，政策性职能逐步转移至财政部与国家开发银行；1979年中国银行与人民银行分离，行使国家外汇管理总局职能，1983年国家外汇管理总局设立，中国银行成为人民银行管辖下的外贸外汇专业银行，1994年国家外汇改由国家外汇管理总局经营，中国银行开始商业化改革；1979年为了扶植农村经济，国家恢复设立农业银行，1994年中国农业发展银行分设，1996年农村信用社与农业银行脱钩，农业银行也开始商业化改革；1984年工商银行设立，承担人民银行的工商信贷及储蓄业务，至此人民银行才真正成为国家中央银行。国内证券及保险机构的发展历程与银行业相类似。截止到2017年底，我国已有证券企业131家，保险系统机构超过200家。，现已形成了以银行、信用社、证券公司、保险公司、基金公司、信托公司、期货公司、财务公司等为市场主体的全领域多元化金融组织体系和以《商业银行法》《证券法》《保险法》《信托法》等法律、《金融资产管理公司条例》《国有重点金融机构监事会暂行条例》《金融机构撤销条例》《外资金融机构管理条例》《外资保险公司管理条例》《外资银行管理条例》等法规、《主办银行管理暂行办法》《农村商业银行管理暂行规定》《农村合作银行管理暂行规定》《村镇银行管理暂行规定》等部门规章、各地方政府规章以及监管部门的规范性文件等共同形成的立体化金融组织制度体系。无论从初始禀赋还是从变迁历程考察，我国的金融组织及其制度演进根本上取决于政府权力中心的强烈推动，政府主导是我国金融组织制度变迁的基本逻辑。

在政府主导的金融组织制度逻辑的驱动下，我国金融组织制度呈现出显著的“行政性”特征。首先，在形式上，金融组织的拟制和监管渊源多以监管机关颁布的部门规范性文件为主，“指导意见”“通知”“批复”等行政“红头文件”是我国金融组织制度的主要形式，成为实践中金融组织开展金融活动和金融业务的具体指引和规范[6]。根据“北大法宝”的统计，人民银行现行有效规章146部，部门规范性文件2408部；原银监会现行有效的规章69部，部门规范性文件2262部；证监会现有效部门规章122部，部门规范性文件1479部；原保监会现行有效部门规章58部，部门规范性文件1132部(见表3)。金融监管机关的“发号施令”是金融组织生存发展的主要依据。其次，在内容上，“红头文件”的实质，是我国金融组织的基本性质、设立目标、设立程序、经营范围、风险承担等重大事项在很大程度取决于国家的行政目标与监管机构的监管利益，缺乏稳定性和独立性。这在农村金融机构法律制度中体现得尤为明显，其“政策+暂行规定”的组织制度模式，缺乏对调整对象的深入分析和全面把握，实质上并没有脱离计划金融“简单行政命令”的窠臼，严重滞后于农村经济发展的客观需求[7]。以“农村信用社”为检索关键词在“北大法宝”进行检索，得出现行有效的农村信用社拟制与监管的制度渊源共计80部，除2部司法解释、1部部门规章及8部行业规定外，其余69部全部是由国务院、中国人民银行、中国农业银行、银监会等机构颁布的《意见》《通知》《试点工作方案》《暂行管理规定》等“红头文件”(规范性文件)，正式法律长期缺位[注]数据来源于北大法宝网，最后访问时间2018年4月25日。。在这样的调整方式下，农村信用社制度安排主要服从和服务于工业化、城市化、国有企业改革、国有金融改革、加入WTO、化解“三金三乱”、市场化改革等国家战略大局，其发展历经了1979年划归农业银行领导走上官办道路→1984年要求恢复合作性质“自主经营、自负盈亏”→1986年划归人民银行统一管理→1996年与农业银行的正式脱钩、恢复合作性质→2003年肯定信用社可以采取合作制、股份制、股份合作制等多种产权改革模式→2006年明确商业化、市场化改革方向的不断反复[注]我国农村信用社的发展始于20世纪50年代，1950年人民银行和中华全国合作社联合总社提出试办合作社；1955年人民银行颁布《农村信用合作社章程(草案)》，至1957年底，农村信用社数量就高达八万八千余个；为了扶植农业经济，1979年国家成立农业银行，农村信用社划归农业银行管辖；1984年农业银行发布《中国农业银行关于改革农村信用社管理体制的报告》，后国务院进行转发，继而确立了农村信用社改革的方向——自主经营、独立核算、自负盈亏、自担风险的合作金融组织；1996年，根据国务院及其相关机构发布的《国务院关于农村金融体制改革的决定》《农村信用社与中国农业银行脱离行政隶属关系实施方案》，农村信用社正式与农业银行脱钩；2003年，根据国务院颁布的《深化农村信用社改革试点方案》，农村信用社产权改革可以采用多种产权模式，强调以法人为单位进行产权改革，并明确农村信用社的管理权由地方政府行使；2006年银监会颁布了《关于调整放宽农村地区银行业金融机构准入政策更好支持社会主义新农村建设若干意见》，市场化商业化成为农村信用社发展的方向。。农村信用社多年因循“行政性”制度的改革结果是合作性质消失殆尽，改革“尚未破题”[注]1951年人民银行召开第一届农村金融工作会议，时任人民银行行长的南汉宸指出“信用合作(社)是群众性的资金互助的合作组织，主要是组织农民自己的资金，调剂有无，以解决社员生产上和生活上的资金困难，银行给以资金周转和业务上的支持，并可代理银行的一些委托业务，以活跃农村金融，发展农村生产”；1955年人民银行颁布《农村信用合作社章程(草案)》进一步明确了农村信用社的合作性质。但在其后60多年间，在政府强制推行的农村信用社改革下，农村信用社的合作性质式微，在历次的改革方案中，其改革更趋向于商业化、市场化。。再次，依据《公司法》，我国金融组织通常按照“总公司(行)—分公司(行)—支公司(行)—销售部(分理处)—营业网点(储蓄所)”的典型“金字塔”式科层结构模式设置。这一组织结构权力集中性强，管理层级多，委托代理链条长，与国家行政机构设置相对应，行政性突出。最后，在我国，金融组织负责人的人事任免均由上级政府组织人事部门任命管辖，金融组织负责人均有其自身特定的行政层级，行政性色彩浓厚。

表3：我国金融监管机构现行有效规章及

在金融组织行政权力体系自上而下的放射状分布结构中,金融监管机关位于最高处，拥有最高权威。行政权力运行的规律和特点加剧金融监管腐败。首先，由于行政权力运行的强制性，即行政权力作为政治权力的一种，是在国家强制力保护下，以“命令—服从”为基本模式强制施行的。金融监管机关作为“命令”一方，很容易收获权力满足形成权力傲慢，引发监管腐败。其次，由于行政权力运行的单向性，即上级行政组织层层对下级发号施令，下级行政组织层层对上级负责，金融监管机关在金融组织体系中往往较多向下发号施令而较少对上承担行政责任，行政权力和行政责任的不均衡极易引发金融监管机关的腐败冲动并形成腐败依赖。再次，由于行政权力运行的扩散性，即每经过一层，行政权力往往自动加持膨胀，处于金融组织行政权力运行终端的金融监管机关也会不断扩大权力并无限延伸委托代理链条，而委托代理链条越长，信息披露成本和腐败监管成本越高，金融监管腐败由于缺乏监管制约而随之加剧。复次，由于行政权力运行的“人格化”，即行政权力必须仰赖定期把持固定岗位的“关键少数”领导干部加以实施，假以时日，“关键少数”们把控和运用权力会形成“人格化”，并不可避免地将自己的特殊利益与个性特征融入权力运行之中。公共权力逐步异化为私人权力，“关键少数”逐步异化为权力主人,公职人员逐步异化为权力仆从(家丁)，金融监管腐败就此猖獗。最后，由于规范我国行政权力运行的法律问责机制尚未完善，金融监管的行政责任与法律责任隐晦不明，处于“权力场”核心的金融监管机关公职人员因之缺乏相应的法律风险意识，较少将违法成本纳入腐败算计，金融监管腐败愈演愈烈。

(三)俘获性金融监管制度

金融市场的内在不稳定催生出金融监管制度，金融监管制度是金融业发展到一定阶段的产物。防范金融风险，维护金融稳定，促进金融业健康发展是金融监管制度的原生使命。金融腐败不仅不利金融健康，而且滋生金融风险、危及金融稳定。“反腐”是金融监管的制度函数。金融监管腐败悖反金融监管制度，是金融监管不独立，金融监管被“俘获”的必然产物。

“政治家们在制定和定义监管目标方面扮演着适当的角色，而监管者则需要在决定达到这些目标方面享有自主权。”[8]金融监管的独立性——即金融监管机构在“一个连续的时间内或事件中保持独立和一贯的态度、准则和行为”——既是金融监管制度功能得以实现的前提，也是金融监管专业性、客观性、中立性与公正性的本质要求。巴塞尔银行监管委员会《有效银行监管核心原则》(2006)中将独立性作为有效监管的关键指标，国际证监会组织在《证券监管目标和原则》(2010)中将监管机构“独立”作为有效监管的基本原则，国际保险协会对保险监管机构也有类似要求。维护金融监管的独立性，避免金融监管机构受到政府行政部门的制约和被监管机构的影响和“俘获”，是金融监管制度的题中应有之意。

作为金融监管的拟制来源，我国现行金融监管制度主要由《人民银行法》、第十届全国人大第一次会议通过的《全国人民代表大会关于国务院机构改革方案的决定》、十届全国人大二次会议通过的《全国人民代表大会常务委员会关于中国银行业监督管理委员会履行原由中国人民银行履行的监督管理职责的决定》《银行业监督管理法》《证券法》《保险法》《中国保险监督管理委员会派出机构监管职责规定》等法律法规共同构成。依据《全国人民代表大会关于国务院机构改革方案的决定》和《全国人民代表大会常务委员会关于中国银行业监督管理委员会履行原由中国人民银行履行的监督管理职责的决定》等，人民银行作为国务院组成部门，(原)银监会、证监会、(原)保监会作为国务院直属事业单位，被赋予了“正部级”的行政级别，监管职权由法律法规授权和国务院委托，人事任免由国务院提名或任命，财务预算受国务院监管或控制，运行机制与其他正部级行政机关没有实质区别[注]如2003年国务院颁布了《中国保险监督管理委员会主要职责内设机构和人员编制规定》，明确规定：“中国保险监督管理委员会是国务院直属正部级事业单位，根据国务院授权履行行政管理职能，依照法律、法规统一监督管理全国保险市场，维护保险业的合法、稳健运行。根据党中央决定，中国保险监督管理委员会成立党委，履行党中央规定的职责。”。金融监管机构由此被纳入庞大的行政官僚体系之中，金融监管相对于政府行政部门的专业性和独立性无法保障。而依据《人民银行法》《银行业监督管理法》《证券法》《保险法》的相关规定，我国金融监管采用分业的机构监管模式，以金融机构的牌照类型及法律属性设置监管机构，监管机构对统一属性牌照的类型机构进行微观审慎监管。在监管对象上，(原)银监会负责商业银行、政策性银行、城市信用合作社、农村信用合作社等吸收公众存款的金融机构、境内设立的金融资产管理公司、信托投资公司、财务公司、金融租赁公司以及经国务院银行业监督管理机构批准设立的其他金融机构的监督管理；证监会负责证券发行人、上市公司、证券公司、证券投资基金管理公司、证券服务机构、证券交易所、证券登记结算机构的监督管理；(原)保监会负责保险公司、保险代理人、保险经纪人、保险资产管理公司、外国保险机构的代表机构的监督管理。在监管范围上，金融监管机构既有权监管业务、行为，也可以深入监管对象内部，对金融机构的董事、高级管理人员、嫌疑责任人直至普通工作人员采取监管措施；在监管手段上，金融监管机构对类型金融机构的监管涵盖约谈、询问、查阅复制、现场检查、非现场检查、责令、限制、撤销等多种方式。这样一来，权力全面介入市场，监管机构深度介入被监管机构，监管机构由于在数目上大大少于监管对象，在监管信息获取上大大弱于监管对象，在监管收益(特别是个人工资收入)上大大低于监管租金，很容易被监管对象俘获，监管机构相对于监管对象的专业性和独立性无法保障。我国现行金融监管制度致使金融监管机构难以避免政府行政部门的制约和监管对象的影响，缺乏独立性，属于俘获性金融监管制度。

俘获性金融监管制度不仅不能有效遏制金融监管腐败，反而为金融监管腐败推波助澜。一方面，金融监管机构附属于政府，其财政、人事等权力掌握在政府手上。政府可基于自身的利益考量而向金融监管机构施压，使金融监管机构在具体的金融监管活动之中受到政府掣肘，继而导致金融监管机构无法有效履行防止金融腐败的监管职能。另一方面，金融监管机构无法独立于作为监管对象的金融机构，金融监管机构与金融机构在政府的统合下存在利益关联。金融机构既可通过与政府的关系来影响金融监管机构的具体监管活动，进行监管套利，又可通过自身的议价寻租俘获贿赂监管，加剧金融监管腐败。

四、消解金融监管腐败的供给侧结构性改革

金融监管腐败作为国家金融体制稳定和金融市场发展的“最大敌人”，是我国垄断性金融产权制度、行政性金融组织制度和俘获性金融监管制度等结构化制度共同作用的结果。2015年11月10日，习近平总书记在中央财经领导小组第十一次会议上提出“着力加强供给侧结构性改革，着力提高供给体系质量和效率，增强经济持续增长动力”。解决我国金融监管腐败问题，也需要进行金融监管制度的供给侧结构性改革，推进金融产权制度改革，规范金融监管权力的行使，同时加强金融监管机构的独立性。

(一)推进金融产权制度改革

破除金融监管腐败，第一要义在于推动金融产权制度改革，消解金融垄断，转变金融市场结构，使其逐步走向平等开放的市场竞争。具体而言，首先应明晰金融机构的产权归属，明确划分金融机构的权益及责任，保障金融产权流转顺畅。这一方面要求进一步深化国有金融机构市场化改革，允许社会资本和外国资本通过市场化手段入股国有金融机构，构建更为合理的金融机构产权结构，以此引导国有金融机构从垄断体制逐步走向开放市场，激励国有金融机构积极运用市场手段参与市场竞争，提升市场效率。在2017年11月举办的中美首脑北京会晤及2018年4月举办的博鳌亚洲论坛上，习近平总书记两次阐述了金融开放的发展战略，强调“放宽银行、证券、保险行业外资股比限制，加大开放力度，加快保险行业开放进程，放宽外资金融机构设立限制，扩大外资金融机构在华业务范围，拓宽中外金融市场合作领域”。另一方面，应鼓励金融机构制定合理有效的公司治理制度，尤其是金融机构的内控制度(如股东托管制度、授权审批制度、合规制度、会计审计制度等)，以此建立健全内部控制体系，明确内部控制职责，完善内部控制措施，强化内部控制保障，守住不发生系统性金融风险的底线。同时，应针对金融机构产权改革的现实需求，通过金融监管制度创新加强金融机构股权管理，落实对金融机构主要股东的穿透式审查，规范金融机构主要股东行为，防止主要股东滥用股东权利，保障金融机构的有效运行和可持续发展。

其次，改革现有金融市场准入审批制，逐步构建以负面清单制度为核心的市场化准入制度。金融市场准入审批制既是金融垄断的重要体现，也是金融监管腐败的主要原因，推进金融产权制度改革，消解金融垄断和金融监管腐败，必须抓住市场准入制度改革这个“牛鼻子”。2017年，习近平总书记在党的十九大报告中要求“全面实施市场准入负面清单制度”，明确了市场在资源配置中的核心地位，同时也强调了政府的适度干预在市场经济中的重要作用，为现有金融市场准入审批制改革提供了政策指引。金融市场准入负面清单应当以“禁止”和“限制”来区分不同的金融市场进入行为，对“禁止”进入事项，金融市场主体不得进入，金融监管机构不予审批、核准；对“限制进入”事项，由金融市场主体提出申请，金融监管机构根据相关法律制度负责进行审批、核准；对市场准入负面清单以外的事项，金融市场主体则可依法平等进入。

再次，完善金融市场退出机制，实现金融市场的有效竞争。破除金融垄断，构建竞争性金融市场不能只有市场准入制度，没有市场退出制度，准入和退出作为金融市场的两端，是形成竞争性金融市场的结构性制度基础。构建竞争性金融市场退出机制要树立金融产权和金融法治理念，推进金融机构逐步成长为独立自主、自负盈亏、自担责任的金融市场主体。2015年5月1日生效的《存款保险条例》已为金融市场化退出机制的建立铺平了道路。在《存款保险条例》的基础上，国家应尽快制定、出台专门的法律法规，从法律层面上进一步完善市场化的金融市场退出机制，赋予其更高层级的法律效力。在内容上，该法应涵盖立法目的、适用对象、适用范围、退出标准、退出程序、债权债务处理、救济措施、法律责任等内容，明确金融市场退出机制中的处置主体，针对不同的金融领域、不同类型的金融机构制定统一而又有所区分的退出标准和退出程序，规范金融市场退出行为，既要敢于面对金融机构退出所带来的金融风险，允许金融机构依法有序退出金融市场，又要注重对经营出现风险、经营出现失败的金融机构的监管和协助，在法律的框架内通过接管、重整等方式对该类金融机构进行处置。

(二)规范金融监管权力的行使

金融监管法律制度既是金融监管机构权力来源，同时也是规范金融监管权力制度依据。规范金融监管权力的行使，必须从改革现有金融监管法律制度入手。

第一，应从授权性规范入手，合理配置金融监管机构的实体权力，制定明晰的权力清单，明确金融监管权力的具体内容和实施主体，做到将金融监管权力关进制度的笼子里，防止因金融监管权力边界模糊而形成金融监管权力滥用，进而压缩金融监管权代理人利用金融监管权实施金融监管腐败行为的空间，使金融监管权代理人的行为尽可能地合乎委托人的价值追求，达到抑制金融监管腐败的效果。这要求金融监管立法合理配置监管机构的行政审批权、日常监督管理权、行政处罚权及立法权等权力，摒弃以往的行政化权力供给的全能监管模式，尊重金融市场发展的客观规律，以成本效益为考量标准，以金融安全、金融效率、金融公平为价值追求，逐步实现“需求—功能”导向的有限监管。2018年“一委一行两会”的新金融监管组织框架落实了改革金融监管权力配置的上述思路，原银监会、原保监会拟订重要法律法规草案和审慎监管基本制度的立法权限划入央行，强化了央行在宏观审慎层面上的立法权限，有效改善了以往银行、保险领域金融监管机构权力集中的状况，从权力配置层面上有效抑制了金融监管机构立法设租腐败的可能性。

第二，完善金融监管程序性法律制度建设。我国现行金融监管制度中关于权力行使的规定较为原则和模糊，程序性技术规范相对缺乏，且在实践中多以针对某一特定事项的部门规范性文件形式出现，如《村镇银行组建审批工作指引》(2007)、《中国银监会办公厅关于自由贸易试验区银行业监管有关事项的通知》(2015)、《中国银监会办公厅关于违法贷款、违法代销保险产品行政处罚追究时效有关问题的意见》(2015)等，存在效力层级低、缺少统一规范等问题，这导致金融监管权力的行使存在着较大的随意性和自由裁量空间。规范我国金融监管权力的行使需要进一步完善金融监管的程序性技术规范，以正式法律规范的形式拟定金融监管机构行使各项金融监管权力的实施细则。具体而言，应参照《行政许可法》《行政处罚法》《行政法规制定程序条例》等现有法律制度的立法经验，围绕金融监管行政审批权、日常监督管理权、行政处罚权、立法权的行使，制定统一的《金融监管行政许可条例》《金融日常监督管理实施程序规定》《金融监管行政处罚条例》《金融监管规章、规范性文件制定程序条例》等法律法规，通过统一的、科学的程序性技术规范规范各项金融监管权力的行使，以“程序正义”实现“实质正义”，消减滥用金融监管权力的腐败空间，达到抑制金融监管腐败的最终目的。

第三，加强对金融监管权力的监督，完善“监管”金融监管的约束问责和激励评估机制。这一方面要求提高腐败的违法成本，建立完善的法治化金融监管问责机制，对滥用金融监管权力实施腐败的金融监管代理人实施“无禁区、全覆盖、零容忍”的约束问责，同时拓展权力监督途径，建立全面的金融监管信息披露制度；另一方面，也应完善重视制度的激励作用，通过建立金融监管的绩效评估制度体系，将金融监管下的各项金融发展数据作为金融监管绩效评估体系的考量指标，同时将金融监管权代理人的效益(薪酬、职位升迁等)与金融监管绩效挂钩，降低清廉与腐败之间的激励差距，增进有效监管，减少监管腐败。

(三)强化金融监管的独立性

治理金融监管腐败还必须解决金融监管机构被俘获的问题，加强金融监管的独立性。全面实施金融监管法治化，以金融法律法规而不是行政命令为监管依据。转变行政监管手段，依法进行金融监管，不论是政府还是金融监管机构都受到法律的严格制约，在法律赋予的权力框架内行使职权，减少金融监管的随意性。

首先，在立法明确金融监管机构独立行使权力的前提下，促使金融监管机构与政府行政体系有序脱离。我国金融监管机构与政府行政体系存在事实上的上下级统属关系，金融监管机构的预算审批、人事编制等事项的决定权力都直接归属于政府。因此，加强金融监管机构的独立性需要从法律制度上解决金融监管机构的预算审批与人事编制的归属问题。参考相关发达国家的金融监管体制，可考虑通过立法授权将金融监管机构划归人大管理，其编制、财权等事项由人大决定并直接对人大负责，行政机构不再直接领导金融监管机构。逐步改革现有的预算行政审批制，降低金融监管对财政的依赖，避免政府对监管机构的不当干预。

其次，在立法明确金融监管机构独立行使权力的前提下，逐步促使金融监管机构与金融机构有序脱钩。我国金融监管机构与现有的国有金融机构同属政府管辖下的单位，其人员任职间没有明确的限制，相互间的人员交流是我国金融业的常态。要在现有的金融体制下使金融监管机构独立于金融机构，避免“旋转门”和权力期权化引起的金融监管腐败，应参考《法官法》和《检察官法》，设立严格的金融监管机构与金融机构工作人员交流任职的限制，保障金融监管人员任职的专业性和独立性。

最后，金融监管独立与金融监管协调对立统一，相辅相成。我国传统的分业监管模式既难以真正实现金融监管的独立性，更难以全面保障金融监管的协调性，导致各金融监管机构之间职责界限不清，监管重叠和监管真空同时存在，监管腐败多发。最新施行的“一委一行两会”监管模式在保留证监会的前提下，以金融稳定发展委员会作为国务院统筹协调金融稳定和改革发展重大问题的议事协调机构，同时将银监会与保监会合并，体现了以推动金融监管协调促进金融稳定发展的改革思路，从整体上提升了金融监管的效力、效率和独立性，有利于防范抑制金融监管腐败。ML