自然人环境公益诉讼制度探析

刘浩杰

摘 要：新修订的《民事诉讼法》将环境公益诉讼纳入其中，标志着我国对生态环境的立法保护又前进了一大步。但是，我国法律当中，对自然人提起公益诉讼的限制，将广大人民群众提起环境公益诉讼拒之门外。因此，关于自然人提起环境公益诉讼的研究便成为一个热点。在本文中，笔者将会从我国环境公益诉讼的现状出发，吸取合理经验，进一步提出关于我国自然人提起公益诉讼的构想。

关键词：自然人；公共利益；原告资格；公益诉讼

一、我国环境公益诉讼的现状分析

修订后的《民事诉讼法》第五十五条将有关的法定机关和社会组织作为提起环境公益诉讼的主体，排除了自然人提起環境公益诉讼的资格。但是，《民事诉讼法》中对“有关法定机关和社会组织”的概念的界定并不准确。因此，就在其他法律中做出了一系列规定。例如，《环境保护法》第五十八条①就准确规定了哪些社会组织可以提起环境公益诉讼；《海洋环境保护法》第九十条第二款② 就规定海洋环境监管部门也可以行使这项权利等等。虽然《民事诉讼法》没有确立自然人环境公益诉讼的原告资格，但是《环境保护法》第六条③规定自然人对于破坏环境的行为有检举、控告的权利。这两部法律的规定有一定的冲突之处导致不同的立法给出了不同的解释，现实的冲突也是在所难免。

二、相关机关和有关组织在司法实践中存在的问题

（一）检察机关的司法实践问题

检察机关作为环境公益诉讼的主体，在提起环境公益诉讼过程中，所具备的自身的优势是不言而喻的，但是结合近几年来我国环境公益诉讼的发展，情况似乎并不乐观。首先，检察机关作为我国的司法监督机关，其在环境公益诉讼当中的地位违背了民事诉讼原被告地位平等的原则，既是原告，又是监督者。其次，在实践当中，检察机关由于自身业务的繁忙，很有可能会心有余而力不足。在最高人民法院公布的2017年十起环境公益诉讼案例④当中，仅有三起是检察机关起诉的。

（二）相关社会组织的实践问题

从正面来看，社会组织的非盈利性决定了其能够代表公众利益⑤。此外，社会组织当中有的还拥有各方面的专家，为提起诉讼提供知识和技术保障。但是，从另一方面来看，2014年《环境保护法》的修订导致我国符合起诉条件的相关组织数量较少。据民政部门统计，截至2014年第三个季度末，全国仅有七百多家适格的社会组织。将这700多加社会组织做个除法，平均分配到每个省市，可以发现，仍是杯水车薪。其次，社会组织作为一个没有实体权利的组织的存在，在提起环境公益诉讼的过程当中，极其容易受到行政权利的干涉，在大连市环保协会起诉中石油“7·16”事故一案当中，相关社会组织表示，就是由于政府部门的不配合导致取证难。

三、自然人提起环境公益诉讼现实出路

在学界当中，对自然人提起环境公益诉讼持反对态度的不过于以下原因：环境公益诉讼需要的资金和专业知识是大多数人所不具备的；行政权利的干涉也会导致取证难的问题；对个人以公益之名谋取私人利益的滥诉的担忧等等都是阻碍自然人提起环境公益诉讼的现实困难，所以，笔者试图规划了以下措施来解决这些问题。

（一）改变诉讼收费制度

在环境公益诉讼当中，往往环境污染问题涉及利益很大，诉讼标的额自然不是小数目，而且败诉承担诉讼费的机制，使公民处于被动的地位，往往瞻前顾后。所以，笔者认为，在环境公益诉讼当中，可以改变以往传统的案件收费标准，以件为单位来收费，确定一个固定的，大多民众可以承担的数额，便可以解决诉讼收费成本高的问题。

（二）确立公益基金制度

环境公益诉讼成本的高昂，让许多人望而却步。在环境公益诉讼当中，从案件受理费、环境污染调查费用、有关技术机构的鉴定费用以及律师费用等等。可见，要想启动一场完整的环境公益诉讼，资金有保障是十分必要的。确立公益基金资助制度，能够有效减轻提起诉讼的成本负担。笔者认为，关于公益基金的来源，可以由国家财政拨款和社会捐助两方面来构成。在公益基金制度构建初期，需要国家财政大量投入，等到初具规模在社会上具有一定影响力的时候，可以逐渐发动社会捐款，让国家财政有所减压。由此，不仅可以体现国家对保护环境，维护生态的决心，也可以借此呼吁更多的社会大众投入到这项公益事业当中。

（三）构建公益法律援助制度

虽然赋予自然人提起环境公益诉讼的主体资格，但是在我国公民当中真正熟悉法律的人毕竟还是少数的，当公民个人提起环境公益诉讼时，面对的是大工厂、大企业，他们有强大的资金支持必然也会有强大的法律团队，甚至勾结权利机关干涉公民行使权利。所以，构建公益法律援助制度势在必行。在此，笔者认为，可以扩大法律援助这个词语的概念，我们给予公民的援助不仅仅是法律方面的帮助，还包括推动这项法律行为有效实施的其他行为，例如，排污检测，污染物的测定等。只有最广泛的建立援助制度才能增加公民提起诉讼的信心。

（四）建立限制滥诉机制

赋予自然人提起环境公益诉讼的原告资格，难免会导致滥诉，加重法院负担，这是对自然人环境公益诉讼主体资格持否定态度的学者的普遍看法。但是，笔者认为，采取剥夺权利的方法去限制某种行为是不合理的，我们可以采取有效的措施来进行规制。限制滥诉的问题，我们完全可以在起诉程序中加以规定。例如：加强诉前审查制度，对不合理的诉讼不予支持；规范环境公益诉讼中自然人的权利义务；诉前60天通知的宽泛期等。⑥

四、结语

本文从我国环境公益诉讼的立法现状和实践情况出发，阐述了赋予自然人诉讼主体资格的合理性和必要性，又提出了一系列可行措施。我国《民事诉讼法》对环境公益诉讼制度从无到有的改变，已经是我国诉讼法历史上发展的一大标志性事件。虽然立法还没有赋予自然人环境公益诉讼的主体资格，但是在我国生态环境问题亟待解决的现实背景下，以及党和政府对生态问题的日益重视和五位一体的国家建设目标的推进下，相信在不久的未来，自然人提起环境公益诉讼的制度终会落地生根。

[注释]

①《环境保护法》第五十八条规定：“对污染环境、破坏生态，损害社会公共利益的行为，符合下列条件的社会组织可以向人民法院提起诉讼：（一）依法在设区的市级以上人民政府民政部门登记；（二）专门从事环境保护公益活动连续五年以上且五违法记录……”

②《海洋环境保护法》第九十条第二款规定：“对破坏海洋生态、海洋水产资源、海洋保护区，给国家造成重大损失的，由依照本法规定行使海洋监督管理权的部门代表国家对责任者提出损害赔偿要求。”

③《环境保护法》第六条规定：“一切单位和个人都有保护环境的义务，并有权对污染环境和破坏环境的单位和个人进行检举和控告。”

④2017年最高法发布十件环境公益诉讼典型案例，载《人民法院报》，2017年3月9日.

⑤王梦露：《论NOG作为环境公益诉讼的原告资格》，硕士学位论文，吉林大学，2016.

⑥杨亚辉：《美国环境公民诉讼的诉前通知》，载《黑龙江省政法管理干部学院学报》2010年第8期.

[参考文献]

[1]2017年最高法发布十件环境公益诉讼典型案例[N].人民法院报，2017-3-9.

[2]王梦露.论NOG作为环境公益诉讼的原告资格[D].吉林大学，2016.

[3]莫卡·卡佩莱迪.福利国家与接近正义[M]，刘俊祥译.北京：法律出版社2000版.

[4]杨亚辉.美国环境公民诉讼的诉前通知[J].黑龙江省政法管理干部学院学报，2010（8）：133-135.

（作者单位： 西北政法大学，陕西 西安 710122）