英国地方自治的现代演化探析

杨志伟 冯顺

摘 要：英国的地方自治历史悠久，在现代，英国地方政府的职能、结构以及与中央的关系等等，都出现了新的变化。文章主要从分析英国撒切尔政府和布莱尔政府的地方自治制度的改革出发，介绍了英国地方自治制度改革发展的表现以及特点。

关键词：地方自治；地方政府；自治主体

英国的地方自治历史悠久，在十九世纪末英国地方政府形成了比较完整的地方议会的体系。旧的地方议会控制着大多数地方的公共服务，进一步成了有效的地方政府。但是经过现代的变革，许多的服务领域控制权都已经移交给其他组织，多种公共、私人或着志愿性的团体都参与地方服务的治理。英国地方自治的现代演化过程中，用“地方治理”较之“地方自治”更加贴切。地方治理是指：“除了民选地方权力机关之外，关注经委任产生的机构及其他地方治理主体，强调各组织、部门之间的关系及其与地方社群共同参与其中的治理过程，不再片面强调正式的政府机构。”[1]

1、英国现代地方自治主体的多元化

英国的地方自治发展到现代的时候，地方自治的主体经历了从单一到逐步多元的一个过程，但是这个时候的地方自治主体主要为大量的地方准自治政府、企业、私人部门以及权力下放后的苏格兰、威尔士与北爱尔兰等。

1.1民选地方政府与地方的准自治政府

英国保守党执政时期，民选的地方政府数量减少了很多，同时业已成为地方服务的组织者，而不再是地方服务的提供者。因此，大量地方的准自治政府快速出现，夺取了本应是地方政府提供的许多服务。例如，社会住房方面，房产公司差不多掌握了民选地方政府全部的新住房的投资，同时，住房协会也已成为了地方对社会投资的最重要渠道。

1.2私人部门和企业

撒切尔政府以及梅杰政府时期，对国家实行全面的重组，许多的资产以及服务也由公共部门转向了私人部门。撒切尔政府时期主要是在地方政府中引入了强制性竞标制度，例如，通过立法的方式让地方政府出售公房，给长期的租户非常大的折扣。在布莱尔政府执政的时期，并没有取消保守党的许多私有化的措施。同时，通过公私合作制度以及私人主动融资的模式和私人部门进行合作。

1.3权力下放之后的苏格兰、威尔士与北爱尔兰

权力下放是英国工党为了缓解苏格兰以及威尔士民族主义情绪应对之策，同时也是工党来获得苏格兰以及威尔士选民支持的竞选承诺。大选胜利之后，工党实现其承诺采取了权力下放的政策。实行权力下放的政策之后，苏格兰与威尔士地区都获得了程度不同的自治权。但是，因为苏格兰与威尔士对英国国家认同以及历史传统的区别，它们获得了不同法律性质的自治权，分别是苏格兰的立法分权和威尔士的行政分权。作为苏格兰分权机构的苏格兰议会，享有原始的立法权，但是联合王国议会保留的权力不在立法权限之内。同时，具有独立的行政部门。威尔士大会是威尔士的分权机构，仅享有对于特定事务的附属立法权，没有税收变更权，也没有原始立法权。

2、英国的地方自治制度变革

英国的地方自治制度的现代发展，撒切尔政府以及布莱尔政府对地方自治制度进行改革，非常注重地方自治主体的参与性，因而在很大程度上来说就是地方治理。

2.1撒切尔政府的地方自治制度改革

在撒切尔政府时期不得不进行地方自治制度的改革，在国际上，日益加强的经济全球化和区域一体化趋势，在社会变迁过程中引发的社会矛盾和冲突的压力下，欧美发达国家都在积极地寻找公共治理变革的道路，来摆脱政府管理的财政危机、管理危机以及信任危机。英国的地方政府也开始了规模盛大的治理改革；在国内，英国已经基本成为从摇篮到坟墓的日趋平等的福利国家。但是这种英国式的平等带来了效率低下的弊端，“英国病”给英国造成了新的危机；在学术界，二十世纪八十到九十年代的人们反对“大政府”，更加青睐于“更为接近民众”、结构更灵活的地方政府。

在这种背景下，撤切尔政府的变革使中央政府的权力不断加强，同时不断地削弱了地方自治。换句话说是以中央集权来恢复传统的地方自治，撒切尔执政政府被冠以“支持地方民主的中央集权政府”[2]的相互矛盾称号。改革在以下的几个方面进行了体现：

第一，撤切尔政府对地方财政开支进行限制， 降低了地方财政的自主性。

英国的地方政府财政预算不需要经过上级或着中央政府的批准，是由本地方政府进行独立编制，而后经国本地方政府的权力机关批准即可实施。由此可见，地方自治范围内的事务包括地方政府的财政开支。[3]但中央财政的拨款对地方政府的财政开支影响很大，福利国家时期，地方政府提供的公共服务的大部分财政开支皆由中央政府提供和补贴的。撤切尔政府面对“英国病”，开始进行限制地方财政开支的措施，主要表现为缩减地方基本建设的支出。

首先，撤切尔政府对中央政府给予地方政府的补贴进行削减，同时，对地方政府超标开支的情况，中央不仅要逐步减少对它的拨款，还要给于惩罚，追究当事者的个人法律责任。其次，撤切尔政府对于地方征税的数额进行限制，制定地方税上限，地方自治进一步削弱。撤切尔政府认为地方政府可能会为了维持其正常的功能来增加税收，进一步使地方纳税人的税收负担加重。因此，撤切尔政府为取消地方政府追加税收的权力通过了1984年税收法，并且将地方税率进行封顶制处理，以此来控制地方议会，达到维护地方纳税人利益和加强经济繁荣的目的。征税的自主权作为地方自治的重要内容之一，此举措严重损害了地方的自治权。最后，撤切尔政府还进一步挑战地方税的来源，想以人头税来取代财产税作为地方税的主要来源。

第二，撤切尔政府实行的地方公共服务市场化的政策，進一步将中央政府的权力进行扩大。

保守党以降低公共开支为目的，实行公共服务的市场化。在保守党看来，公有的部门尤其是地方政府开支“极其浪费”、效率低下，而解决的对策就是在私人部门实行强制性竞标制度，以此来给地方提供公共服务。例如，在住房服务领域，撒切尔政府将住房私有化，给予私人购买地方公共房产的法律权力，通过很优惠的价格来出售地方的公共房产，并且提高住房租金来减少住房补贴等。通过此种措施，地方政府提供公共服务的职能被严重削弱。

对于引入强制性竞标，使地方服务的成本在一定程度上降低，同时使英国的地方自治产生很大的改变，丰富了地方自治的主体，使地方自治的主体既有地方政府，也有企业与私人部门的加入，扩展了地方政府和私人之间崭新的合作关系，而地方政府的角色也由服务的提供者变为服务提供的组织者。但是，英国是以中央政府为主导的私人部门参与地方服务的模式，在某种意义上来看，撒切尔的中央政府一方面实现了地方公共服务的市场化，另一方面在这个过程中不断地将中央政府的权力进行扩张。

第三，撒切尔政府以及梅杰政府的单层地方政府模式，在增加部分地方政府自主权的同时，对于地方居民的地方事务的自主权进行了削弱。

撤切尔政府为了减支增效而对大伦敦和六个都市的郡政府进行了削减，将其功能收回给予了较接近人民的层级，例如伦敦的市镇以及都会区的分区。1990年代之后，梅杰政府以增加财政的透明度为目的，继续了撒切尔政府的做法，并且在更大的范围内进行以单层地方政府来代替郡、区地方政府的变革。由此一来，英国地方政府的数量减少了很多，同时，在很大程度上提高了每个地方政府的人口规模。

这种改革在一方面使得单层地方政府的自主权得到增加，由于地方政府层级的减少，另一方面减少了地方政治、行政人员的数量从而使得行政开支降低。但是，在大伦敦等地方政府裁撤之后，它们行使的部分职权移交给非选举的准自治机构、特别委员会或者中央政府来行使，民选机构从此不能再处理这些地方的事务，因而使得地方居民对地方事务的自主权削弱；与此同时，地方居民在接受服务时，面对地方事务治理越来越复杂的境遇，觉得无可奈何。换言之，“取消的结果将回复到狄更斯时期伦敦的那种杂乱的大城市政府”。[4]总之，中央政府的权力可以因非常脆弱的理由来裁撤一级地方政府，足见权力之大。

撤切尔政府以及梅杰政府的变革，将地方政府的开支降低，财政变得更加的透明，使地方自治主体更加丰富，但使得中央政府的权力更加强大，使得地方自治不断削弱。

2.2布莱尔政府的地方自治制度改革

在全球化背景下，到了布莱尔执政时期，分权要求更新为“既涉及到向地方及区域的权力下放，又涉及到向上的超民族国家层次的民主权力的转移”；在北爱尔兰、威尔士以及苏格兰地区，存在着各种各样民族主义的压力，并且在相应的领域内提出分权化的要求；“治理”变得更需要创新。在这种背景下，同时对撒切尔政府以及梅杰政府改革进行反思和学习，布莱尔政府实施了以下几个方面的改革：

第一，布莱尔政府采取权力下放和提倡公民直接参与的方式来复兴民主，增强地方自治。

权力下放是工党获取苏格兰和威尔士选民支持的竞选主张。在大选胜利后，工党实现其承诺采取了权力下放的政策。实行权力下放的政策之后，苏格兰与威尔士地区都获得了程度不同的自治权。但是，因为苏格兰与威尔士对英国国家认同以及历史传统的区别，它们获得了不同法律性质的自治权，分别是苏格兰的立法分权和威尔士的行政分权。权力下放是为了使权力更加接近人民，但是中央政府拥有最终的主权。

伴随着地方自治的进一步弱化，地方的居民对地方选举越来越冷漠，地方政府出现选举投票率越来越低的情况，传统的代议制责任机制弱化的弊端一点点暴露出来，在这种情况下，使得工党的政治家更加重视公民参与的直接民主形式，将居民对地方事务的直接参与作为来弥补地方代议民主不足之处的措施。布莱尔指出，“地方政府——有玩忽职守的倾向——应获得新生以使政策的制定更靠近人们生活的地方。政府的运转程序和机制应是开放的，并切实负起责任。”[5]

工党政府于1998年颁布了《地方民主与社区领导》的指导性文件，随后2000年通过的《地方政府法》将公民直接参与的原则进行了制度化，鼓励地方政府采取形式多样且具体的方式来落实公民直接参与。其中具体的方式有：传统方法作为公民直接参与的基础；在服务中强调地方居民“消费者意见表达”的主人地位，消费者意见表达的方式主要包括居民建议或投诉方案、服务满意度的调查等；针对特定人群的共同利益举行的论坛；互联网站的征询、临时小组咨询、特定事项的全民公决等公民直接参与办法的创新模式；意见表达的参与程序创新。

第二，建立起各种地方自治主体间新型的合作伙伴关系。

撒切尔政府对地方自治进行改革，引进了企业与私人部门等参与主体。布莱尔政府通过建立各种地方自治主体间新型的合作伙伴关系，对地方自治进行改革。按照自治主体地位的不同，将这种合作伙伴关系分为了纵向伙伴关系和横向伙伴关系。

纵向伙伴关系指的是纵向的不同政府层级间的伙伴关系，以权力的下放方式来打破中央集权，以致形成中央政府和区域性政府、中央政府和地方政府、区域性政府和基层政府等合作关系。例如，新成立的大伦敦政府仅仅负责大伦敦范围内宏观方面的问题，而各自治市则自主处置在管辖范围内具体的事务，两者不存在上下的统辖关系，是不同层级间宪法上最正式的合作关系，是分工负责的新型的合作关系。

横向伙伴关系指的是横向的政府机构、志愿机构、私人机构以及参与治理的地方居民之间的合作伙伴关系。这样使得地方自治的主体更加丰富和多元化。在多样化的自治主体中，政府机构仍然是居于主导的地位，并且很重视第三部门与私人部门，最可贵的地方是，也把公民作为参与者，公民对于是否建立区域性政府有决定权，可对地方服务的质量发表意见等等。

第三，地方政府重組内部组织结构，建立新的区域化政府来提高政府效率和民主程度。

保守党通过设立单层政府来加强基层政府的自治程度，而新工党设立的区域化政府，是在之前单层地方政府的基础之上建立的，不提供直接具体的服务，仅负责区域内的整体规划，并将是否在该区域设立区域议会等事项交付全民公决。例如，新大伦敦政府的议会规模很小，只是由一名市长与25名议员构成。议员选举方式是单一选区制与比例代表制进行结合，而市长则是由公民单独选举产生的。

撒切尔政府时期就曾面临着城市化与人口规模膨胀等带来的地方治理的难题，等到布莱尔政府时期，这一问题就变得更加突出。对于这些问题，地方居民需要地方政府能够快速的回应交通、规划、污染等等问题。因此，新工党為了提高政府效率和民主程度，提出了四种新的地方政府的内部组织结构：即“直选市长的体制；议会内阁制；市长一经理制；修正的委员会制”。

3、变革后英国地方自治制度的特点

英国的地方自治制度在现代进行改革以后，无论是在自治主体和自治主体所提供的服务方面，还是在中央和地方的关系方面，都面临着新的挑战。

第一，地方自治主体日益复杂化。

在这一时期，出现了诸多地方自治主体，包括民选地方政府、地方准自治政府、企业与私人部门、权力下放后的苏格兰、威尔士和北爱尔兰。多种地方自治主体为民众提供了给为接近的服务，与此同时，面对多种的服务机构，使得地方居民也有无从下手的感觉，地方自治主体愈加复杂化。

第二，地方政府的服务逐步走向市场化和多元化。

无论是保守党，还是新工党，都承认了地方政府服务的市场化机制，撒切尔引入了企业和私人部门等参与主体，布莱尔政府通过建立各种地方自治主体间的新型的合作伙伴关系，对地方自治进行改革，使得地方政府服务具有市场化和多元化的特点。

第三，在中央和地方关系方面面临着各种新的挑战。

权力关系、公共行政关系和财政关系构成了政府间的关系，而中央和地方的权限划分是中央和地方政府间关系的实质。在分权化的改革趋势下，地方自治的发展重新塑造和调整了国家、市场、公民社会之间权力结构与权力关系。分权化不仅涉及到传统的中央与地方关系的调整以及中央政府各部门之间关系的调整，还重新分配调整了多种形式、不同层次和程度的权力。因此，现代英国中央政府与地方政府关系调整打破了历史上中央集权和地方分权的循环，打破了中央集权和地方分权的二元对立的思维模式，使得中央和地方的关系面临着各种新的挑战。

综上所述，英国历史悠久的地方自治，经过逐步发展，现代的英国地方政府的职能、结构以及与中央的关系等等，都出现了新的变化。在英国地方自治的现代演化过程中，英国地方自治的主体出现复杂化和多元化的特征，“地方治理”作为一种越来越重要的课题，需要我们认真分析对待。

[参考文献]

[1][英]林顿·罗宾斯、比尔·考克瑟、罗伯特·里奇：《当代英国政治（第四版）》[M].蒋鲲、孔新峰译，北京：北京大学出版社，2009年，第480页。

[2][英]肯尼斯·哈里斯：《撒切尔首相传》[M].北京：职工教育出版社，1989年，第213页。

[3]陈国申：《从传统到现代：英国地方治理变迁》[D].华中师范大学，博士论文，2008年，第110页。

[4]王振华等主编：《变革中的英国》[M].北京：中国社会科学出版社，1996年，第123页。

[5][英]托尼·布莱尔：《新英国：我对一个年轻国家的展望》[M].北京；世界知识出版社，1998年，第257页。

（作者单位：山东师范大学，山东 济南 250358）