政府数据该如何运营

刘秋娜

加快推进“信用中国”建设，同时辅以“市场之手”。

在日前温州女孩搭乘滴滴顺风车遇害后，有观点曾假设，如果相关机构能事前掌握该司机多次创业失败并欠债数十万，并将其纳入信用黑名单，悲剧或可以避免。

“经济行为涉及的人越多，就越需要政府数据来辅助判断。”天云大数据CEO雷涛说。

北京大学金融智能研究中心主任助理刘新海表示，经济领域的交易行为，在道德和法律之间还有一块灰色地带，法律制裁显得力有未逮，而道德谴责则收效甚微，利用信用体系进行经济上的奖励和惩戒或许更为及时、有效。“守信可以节约成本，失信须付出高昂代价。”

互联网时代，数据更加虚拟、驳杂、真伪难辨，而政府数据属于强制收集且可信度高。随之而来的是对数据尤其是政府部门所掌握的数据开放共享的迫切需求。“数据早已成为各部门的核心资源之一，如何进一步加速共享、规范使用这些数据已迫在眉睫。”一位业内人士指出，同时还有隐私保护问题。

早在2015年6月1日，“信用中国”网站就正式上线。2015年底，国家发展改革委牵头建设、国家信息中心承建的全国信用信息共享平台（下称“共享平台”）开始运行。

但三年多来，各部门之间的数据孤岛、数据沉睡等现象仍在，利益博弈难破。市场需求倒逼之下，也出现了多种尝试。多位受访人士表示，诸多问题的最终解法仍是加快推进“信用中国”建设，同时辅以“市场之手”。

三种尝试

“信用中国”不能一蹴而就，但市场需求却等不了了。隶属于各部门或核心央企的各色子机构逐渐涌现，尝试走出一条市场化之路。

“这类公司拿到数据运营权后，对公民的个人查询行为免费，对机构的批量查询按条数收费，共享数据的政府部门也会从中受益。”前述业内人士说。

目前，政府数据的运营方式大致分为三类，各有长短：

一是由政府部门专门成立子机构，比如教育部旗下的学信网设有数据资源服务处，统筹学历数据采集、使用、发布审核工作，并负责学籍学历的批量查询服务等对外合作项目，但其运维成本相对较高。

“这类子部门的效率并不高，且通常要投入几千万元来建设信息中心，之后还要持续投入运维成本，造成一些部门的信息至今没实现电子化。”北京安理律师事务所管理合伙人王新锐说。

二是将部分脱敏信息公开，有需求的机构可自行爬取、清洗、整合。比如由最高法搭建的中国裁判文书网，目前已是全球最大的裁判文书网。

“对所有公众开放和向特定用户开放的数据一定要有区隔，要考虑个人隐私保护与国家安全。”王新锐以涉及商业机密的判决细节为例，“就不应对公众开放。”

三是与第三方公司合作，由政府部门开放接口给第三方公司运营。这种运营方式颇受争议，但却是眼下最为方便和产生较高收益的选择。

其典型代表就是国政通。公开信息显示，该公司是公安部门唯一指定的身份认证服务商，公司的主营业务是帮助服务购买方对境内自然人的身份、学历、职业资格等状态进行深度识别。

这是一座“金矿”。“但第三方公司在保密程度、安全资质、使用规范、接口规格等方面能否达标？也不乏低价中标后留存并贩卖数据的公司，这有数据泄露隐患。”王新锐说。

三大难题

“政府数据的管理比之商业数据更加复杂。”前述业内人士说。

一方面，2017年6月起施行的《中华人民共和国网络安全法》中，对于政府背景的机构能否成为网络运营者并不明确。

“该法对网络运营者有责任和义务的设定，但并不适用于政府。”对外经贸大学数字经济与法律创新研究中心执行主任许可说，作为数据源，一些部门对于自己是否负有数据管理义务存有疑问，对于如何规范使用也并不清楚。

另一方面，数据采集与使用的规则更加难以制定。“未来将有更多的数据收集和公布由机器自动完成，如摄像头所拍摄的违章录像等是否应当公开、如何进行隐私保护？”雷涛说。

他建议有条件地引入部分第三方机构，使用机器学习工具对数据进行清洗、脱敏、加工，让使用者只接触到分析结果，“隔离数据所有权和使用权，保护数据安全，实现数据产品标准化，并发挥数据的市场价值。”

此外，整个行业缺乏长效监管机制。对于如何防范诈骗分子非法利用数据，监管仍在探索。

例如徐玉玉案等事件就充分暴露了有关部门数据管理能力的薄弱，并一定程度上引发了2017年数据行业大整顿。2017年5月，“数据堂”等15家数据公司被调查，多家公司的业务负责人被约谈，此后名单扩大到30家。6月1日，网络安全法正式实施，提出“非法获取、出售或者提供个人信息五十条以上的即构成犯罪”。

对于这些难题，许可建议：第一，对不同领域的数据使用应分类施策，将数据使用者的权利和义务细分，让政府数据的采集和使用、公开有法可依。第二，每个部门的数据接口应该统一，以方便数据管理、互通和使用。

双管齐下

“信用中国”目前已收集44个中央部门、32个省级平台和12家社会机构的信用数据，覆盖工商、税务、环保、食药、公安、人力资源社会保障等多个领域。同时反向推送各类黑红名单、行政许可、行政处罚和统一社会信用代码信息，累计推送数据量26亿余条。还向金融机构以专线或接口方式提供共享信息查询服务。平台的接口服务也在快速增加，迄今已向26个部委和多个地市开通查询接口。

但有相关人士指出，再往下就很难推了，需要各部门、各地方舍得拿出自家的“金矿”。“更大规模的数据共享需要脱敏、加工并保证持续输出。”王新锐认为，引入第三方运营公司就成为必然。

2017年10月，这成为现实。第三方信用服务机构被正式引入、协同参与34个行业的信用建设和信用监管工作。其中煤炭、电力、盐业、石油天然气、运输物流、企业债券、股权投资和创业投资、电子商务、应急管理共9个领域率先突破，引入8家第三方信用服务机构。

“我们曾组成多个工作组分赴7个主要产煤省份和9家重点煤炭企业进行现场数据采集和核实工作，采集内容主要是 2017 年煤炭行业中长期合同的签订和履行情况，同時一并采集了煤炭企业产能产量、去产能情况和库存数据等。”时任东方金诚信用总经理助理的周君曾对媒体介绍说，这些数据将在“信用中国”网站公开并纳入企业和企业主的信用记录，落实守信联合激励和失信联合惩戒的措施。

通过第三方机构的数据归集等工作，让决策层对中央各部门、地方政府、市场机构的异常动态能够及时感知，做出政策调整。“信用体系应该成为一种行为激励机制和信息共享机制，从而实现促进社会良性发展的作用。”刘新海表示。