开花结果：“捕诉合一”改革的基层实践样板

本社记者 祁彪

有人忙着争论，有人却在脚踏实地的干。

当“捕诉合一”重新回归人们视线、引发争论的时候，有一家基层检察院却用实践探索一年多取得的成效，为这场争论提供一些实实在在的“干货”。

一年多的时间，全新的办案机制运行良好，检察官主体地位凸显，司法质效明显提升，办案周期大幅缩短，尤其是审查起诉案件的效率提高了50.76%。这是湖南省长沙市雨花区人民检察院“捕诉合一”改革后交出的成绩单，也为“捕诉合一”改革的全面铺开提供了可供借鉴和参考的做法。

而在雨花区检察院这场改革的背后，离不开一个人——马贤兴，现任雨花区人民检察院党组书记、检察长。

新检察长带来的新探索

吃得苦、耐得烦、霸得蛮，马贤兴拥有湖南人的典型性格，敢想善干，认准了一件事非要做成功不可。

马贤兴做过10年教师，在银行系统工作过5年，还拥有20年法官经历，在2016年年底履新雨花区检察院检察长之前，他任职天心区人民法院院长。

在担任天心区法院院长期间，他就被贴上了“司法改革先行者”的标签。

早在2006年，马贤兴曾担任宁乡县人民法院院长，在全国政法系统首倡“心态建设”，致力于政法干警心态建设和法院文化建设。他先后出版了《法官心态建设漫谈》《政法职业心态建设漫谈》《心开路宽——职业人生与心态建设》等专著。

6年后，马贤兴到天心区人民法院任职。针对民事诉讼领域内虚假诉讼泛滥与司法公信不彰的情形，从2013年起，马贤兴组织开展“弘扬诚信，防治虚假诉讼”专项活动，力推“诉讼打假”，以司法诚信推动社会诚信。2014年1月，马贤兴提出的防治虚假诉讼八项建议，获最高人民法院首席大法官周强院长批示，并倡导和推动了天心区政法系统区域防治虚假诉讼。关于虚假诉讼的防治，马贤兴一方面率领法官在实务操作上、案件处理上取得了不俗的业绩；另一方面专注于理论探索，公开出版了《虚假诉讼防治的理论与实践》，成为防治虚假诉讼的开山之作。

在本轮司改开始前，马贤兴就提出以“3+2”模式将72名法官和57名聘任制书记员组建成25个审执团队。审执团队分设到各审判庭下，裁判文书由审判长签发。庭长为自己所在团队审判长，办案职能与其他审判长相同，办案数为团队成员的50%。马贤兴还动员审判庭正副庭长辞去职务，平等参与审判长竞聘。最后，院里48名法官报名参加竞选，从优遴选25名审判长，其中7名为原任庭长、11名为原任副庭长、7名为普通审判员。天心区人大常委会在已选的审判长中，重新任命了审判庭长。团队允许审判长与团队成员双向选择。

在马贤兴带领下，自2012年11月以来，天心区人民法院获得了“全国司法公开示范法院”“全省创建学习型党组织先进单位”“湖南省级文明标兵单位”“全国文明单位”等荣誉称号。

这样一个人来到雨花区检察院担任检察长，肯定是要“搞事情”的。

果然，在上任不到半年之后，马贤兴就力主在雨花区检察院实行“捕诉合一”改革，全面打破原有组织机构，整合精英力量安排到办案一线。

新矛盾带来的新动作

马贤兴之所以在新官上任之时就做出如此大的动作，是因为雨花区检察院的“特殊情况”。

“从湖南全省来看，雨花区检察院是刑事案件数最多而政法编制最少的一个基层院，属于典型的案多人少的检察院。雨花区检察院最近三年平均办理批捕案件和公诉案件均在2500件3000人以上，转隶后，我院政法编制仅为62人。一方面政法编制极度紧缺，另一方面又由于内设机构较多，有限的办案力量分散在各个部门，以致形成各部门之间的忙闲不均。”马贤兴说。

“案多人少”和“忙闲不均”，成为雨花区检察院的突出矛盾。马贤兴意识到，为了解决这些矛盾，只靠单纯的小修小补无济于事，要搞就要搞大动作，要从根本上解决问题。

“在当前的新时代，‘捕诉合一’的社会环境条件已与捕诉分开之时大有不同。”马贤兴说。

>>长沙市雨花区人民检察院党组书记、检察长马贤兴（中）

马贤兴认为，批捕权和公诉权分属于两个独立的部门，相对于“捕诉合一”而言，其存在诸多的弊端：办案效率低下，重复工作。同一案件在批捕阶段和审查起诉阶段由不同检察官分别审查，都得熟悉案情，很多程序性的工作也得重复，必然降低办案效率。“忙闲不均”问题无法解决。由于起诉的证据标准要远高于批捕，故公诉部门的工作量要大于批捕部门，再加上其他内设部门案件更少，难以量化，这就必然造成部门之间的忙闲不均，这是人力资源分配和工作管理的不公和大忌。捕诉脱节、证据标准难统一。批捕和起诉由不同的检察官负责，由于对法律和国情社情民情的理解因人而异，这时就可能出现同一案件在不同阶段因不同检察官办理而出现结果不一致的情况，影响法律的严肃性。这就是所谓“批捕和审查起诉”两个环节工作脱节，出现“两张皮”问题，刑事惩罚犯罪功能有所弱化。在捕诉分离的情况下，承办批捕的检察官最担心批准逮捕后能不能起诉的问题，如果不能起诉，将会在业绩考评上受到影响。因此，对于一些具有严重社会危害性的犯罪，如各类诈骗、非法集资、非法吸存、非法传销和涉毒犯罪案件，这些案件犯罪嫌疑人的犯罪手段、反侦查能力都不是常规案件可比的。对这些案件证据的收集，侦查机关确实需要一定的时间，在批捕阶段部分证据存在瑕疵是必然的，捕诉分离的情况下，检察官往往简单采取不批捕的方式，规避不当考核风险，给侦查机关进一步侦查带来了困难，也因此弱化了对严重犯罪的打击。对外联系不畅，释理说法效果不佳。侦查人员、律师与受害人在捕和诉阶段需要与不同的检察官联系，工作沟通、对法律与程序的阐释都会产生不一致的情况，进而影响释法说理的效果。

“‘捕诉合一’办案机制能较好地克服上述弊端，有利于形成捕诉合力，实现办案法律效果、社会效果和政治效果的统一。而监察体制改革和司法责任制改革为‘捕诉合一’提供了制度保障。监察体制改革，检察院自侦权的分离，有助于检察机关把工作重心转移到宪法赋予的根本职能上来。检察机关一直是宪法明确的国家法律监督机关，司法责任制改革打破了检察官管理的行政化模式，并实行案件办理的终身负责制，这就为重构内设机构和‘捕诉合一’办案机制改革提供了制度背景和制度保障。”马贤兴说。

基于此，在省市检察院和雨花区委区政府大力支持下，马贤兴在雨花区检察院进行了大刀阔斧的改革，将原来的13个内设机构精简重组为6个机构，撤销了侦查监督科和公诉科，分设刑事检察一、二、三局，其中刑事检察一局和二局以罪名来分工，同一案件的批准逮捕和审查起诉都由一名检察官负责，刑事三局则负责控告申诉检察、未成年人检察和立案、执行监督业务。

为充分发挥“捕诉合一”办案机制的优势，马贤兴还要求，“捕诉合一”要贯彻宽严相济刑事政策，重构符合我国基层社会治安状况的逮捕价值观，充分发挥逮捕的惩罚威慑和教育转化等多重价值功能。

>>长沙市雨花区人民检察院检务大厅 祁彪 摄

2017年4月1日起，雨花区检察院正式实行“捕诉合一”办案机制。

新机制带来的新变化

“捕诉合一”这一全新的机制，给雨花区检察院的工作带来了新变化。

2017年5月9日，被害人黄某经过长沙市郊一平房时，犯罪嫌疑人王某飞将其叫入房内进行按摩。79岁高龄的黄某猝死在房中。事后，王某飞因紧张害怕没有报警，伙同其姐夫高某军将黄某尸体转移至200多公里外的安化县一偏僻山岭，抛弃于一土坑，用砂石树枝予以简单掩埋。被害人黄某失踪多日后，公安机关通过调阅海量的监控镜头发现黄某是在进入犯罪嫌疑人王某飞按摩店后“失踪”的。一周后，犯罪嫌疑人王某飞等人得知公安已对该案进行调查，主动到公安机关投案自首。

“2017年6月14日，公安机关对犯罪嫌疑人王某飞侮辱尸体案移送至我院审查逮捕。当时，对于犯罪嫌疑人将黄某尸体进行转移藏匿掩埋行为的定性存在较大争议。”案件承办检察官蒋超告诉记者，本案犯罪嫌疑人侮辱尸体的方法比较特别，但将死者尸体转移藏匿抛弃于200多公里外的荒山野岭，性质十分恶劣，公安机关投入大量人力物力才得以破案。同时王某飞等人的行为有违公序良俗，严重伤害了死者家属的感情。

“该案处理稍有不当，就可能引起群体性事件，不利于社会的稳定。”员额检察官李小乔表示。

最后，着眼于办案的法律效果和社会效果的统一，蒋超决定对起主要作用的犯罪嫌疑人王某飞批准逮捕。此时必须先以“严”的手段，及时作出逮捕决定，对犯罪行为予以惩罚，形成威慑。

在对犯罪嫌疑人王某飞批准逮捕后，王某飞等3名犯罪嫌疑人意识到自己的行为给死者的尊严和死者家属的感情带来了无法弥补的伤害，认罪悔罪，积极筹款，主动联系被害人家属，赔礼道歉，赔偿被害人家属损失23万元，取得被害人家属的谅解。

随后，蒋超和李小乔在对该案审查起诉时，考虑到本案的犯罪嫌疑人有悔罪表现，积极赔偿，且得到了被害人家属的谅解，社会矛盾已经化解，影响社会稳定的消极因素已经消除。此时，就应该落实“宽”的政策，决定对犯罪嫌疑人王某飞等3人提出不起诉的处理意见。雨花区检察院认为，当时对犯罪嫌疑人批准逮捕是正确而必要的，批捕后促使犯罪嫌疑人认罪悔罪，积极赔偿，取得被害人家属的谅解，社会矛盾得以化解。此时再作出不起诉决定，更体现了办案的法律效果和社会效果的有机统一。

对此，马贤兴认为，实行“捕诉合一”办案机制的改革，确立全面辩证动态认识论，克服简单“不捕不诉”和逮捕后必须判重刑的刑事理念，重新赋予逮捕惩罚威慑和教育转化功能，通过对故意伤害、寻衅滋事、“两抢一盗”和“黄赌毒黑拐骗”等这些多发的、严重侵害社会秩序危及人民群众安全感的犯罪嫌疑人果断予以逮捕，促使犯罪嫌疑人认罪悔罪，积极赔偿，修复被其损害的社会关系。在此基础上，又引入恢复性司法理念，大胆地对犯罪嫌疑人予以取保候审或直接作出不起诉决定，以短期逮捕来减少重刑的适用和长期羁押，减轻监狱压力，降低国家管理成本，更有利于社会和谐稳定与长治久安。

据统计，一年来，雨花区检察院刑事检察一局、二局对批准逮捕后认罪悔罪、积极赔偿、修复社会关系的29名犯罪嫌疑人予以取保候审、11名犯罪嫌疑人作出不起诉决定，取得了良好的法律效果和社会效果。

新模式带来的新成效

实践是检验真理的唯一标准，对于“捕诉合一”改革的是与非、成与败，马贤兴也选择用实践效果来说话。

而截至目前，马贤兴认为雨花区检察院的“捕诉合一”改革成效已初显。除了如上述案例提到的使法律效果与社会效果得到更好保证之外，“案多人少”和“忙闲不均”等矛盾都已经得到解决。

首先，办案效率得到充分提高。实行“捕诉合一”，整合了办案力量，节约了办案时间。审查逮捕时间缩短，特别是审查起诉平均用时由58天下降为28.56天。“捕诉合一”工作模式的开展，员额检察官节约了大量审查证据的时间，避免了重复劳动，让检察官有更多的精力把握案件的质量。改革后，该院检察业务部门人员占政法专项编制数的80.36%，办案一线人员增加10.8%，其中刑检部门由原来的26人增至45人（均含聘用制书记员20人）。改革前，该院侦监科办案人员年人均办案150件，公诉科办案人员年人均办案120件；改革后，刑事检察官年人均办理审查逮捕案件38件、审查起诉案件57.64件。

其次，案件质量得到更好保障。“捕诉合一”的办案模式使案件质量监督关口前移。原来批捕和公诉的两名承办人均独立办案，对于案件中存在的一些问题很少进行沟通，导致发现不及时或遗漏。最常见的情况就是瑕疵证据在审查起诉阶段可能无法再进行弥补，从而影响案件的有效指控。现在，员额检察官从接触案件之初就有全面的案件质量意识，积极引导侦查，要求侦查机关及时、全面收集证据，减少非法证据排除的情况发生。

最后，侦查监督及诉讼监督得到强化。捕诉分设，实际上是捕诉脱节，致使检察官不敢担当，该捕的未捕，放纵了犯罪。“捕诉合一”使员额检察官清楚了解案件侦查的来龙去脉，更早发现侦查中存在的问题，从严要求，在案件移送起诉后能清楚掌握侦查机关对问题是否进行了纠正，取得监督实效。检察官在批捕和起诉的过程中都可以发现问题，这就拓展了侦查监督的范围，强化了对侦查监督的针对性和有效性。改革后，该院全年监督立案10件，比上年度增加7件；纠正违法14件，比上年度增加两件；追诉9人，比上年度增加两人；提出抗诉8人，比上年度增加两人。

“‘捕诉合一’后，在工作量和工作难度上各部门之间趋于平衡，现在承办检察官不仅要负责审查逮捕，更要负责审查起诉、出庭公诉和各项监督工作，促进了干警专业素能的全面提高。另外，改革前由于对证据把握的差异，可能会出现对于同一案件在捕和诉阶段的不同处理，造成困扰和误解。改革后，不仅统一了办案口径，而且公安民警、律师和当事人家属只需要与一名检察官沟通，有利于补证和息访、息讼工作的开展。”马贤兴说。

新改革带来的新思考

虽然改革初见成效，但马贤兴并没有盲目乐观，他也注意到了外界对于“捕诉合一”的争议，向来注重理论与实践结合的他，也在思考如何让检察官的司法理念能够跟得上的这项改革。

马贤兴认为，“捕诉合一”后，更需要平衡“惩罚犯罪”与“保障人权”的价值目标。刑事司法的基本价值取向为“惩罚犯罪”和“保障人权”，二者互相支持、互相制约。当前法律学界和实务界均有部分人士观点片面强调保障人权，而忽视刑事司法惩罚犯罪的重要功能，把“不批捕、不起诉”作为对侦查监督的手段，而没有认识到简单“不捕不诉”这种消极监督带来的对侦查监督的削弱和对犯罪的放纵。犯罪嫌疑人和被告人的权利保障主要体现在侦查、司法人员不得搞有罪推定、刑讯逼供、非法取证，不得虐待犯罪嫌疑人和被告人，必须保障其在接受法律处理中充分行使辩护权等诉讼权利和其他作为人的基本权利。在保障犯罪嫌疑人和被告人基本人权的前提下，我们必须理直气壮地打击和惩罚犯罪。即如果基本犯罪事实成立、基本证据到位，就要对犯罪行为予以坚决的制裁。

此外，也要纠正逮捕后必须处重刑的理念。当前社会条件下，很多犯罪社会危害性十分大，而且犯罪手段高智商化、网络化、跨区域化，犯罪嫌疑人反侦查能力超强化，不采取逮捕措施，确实对进一步侦查取证产生不利影响，社会治安也难以保障。检察机关作出逮捕决定，有利于侦查机关进一步取证，并在此过程中促使犯罪嫌疑人认罪悔罪，积极修复犯罪行为损害的社会关系，或对被害人予以经济赔偿，达成谅解，社会矛盾得以化解。此时贯彻“刑法谦抑原则”，人民法院对犯罪被告人判处缓刑、拘役、管制、免刑，甚至检察院作出不起诉决定，或许更符合当前社会实际情况和法治精神。在坚持“少捕慎捕”刑事政策前提下，对某些严重影响社会治安和人民群众生命财产安全的犯罪的逮捕条件和相关刑事政策，也应该结合社会治安状况予以调整，特别要纠正逮捕后必须判重刑的理念。适当发挥逮捕的威慑和教育转化功能，可以降低重刑适用，释放监狱羁押过多过长的压力，以短期逮捕减少重刑的长期羁押。

“我们应该构建符合中国治安状况的逮捕价值观。逮捕作为刑事诉讼中不可或缺的一环，其独立的程序价值具有多重性。逮捕价值观的构建不必与西方对表对标，而应充分考量一个国家和社会治安状况。逮捕的价值首先最直接地体现在对于侦查活动的监督、侦查权的限制和人权的保障。其次逮捕作为刑事诉讼的有机组成部分，是羁押犯罪嫌疑人、依法延长侦查期限、确保刑事侦查和诉讼顺利进行的必须手段，这就是逮捕作为惩罚犯罪的威慑价值。第三，还应赋予逮捕的教育转化功能。对有证据证明其犯罪事实的犯罪嫌疑人批准逮捕，可以促进其认罪悔罪，积极赔偿和修复被其破坏的社会关系。因此，审查逮捕不仅要对侦查进行法律监督，在保证侦查合法的前提下，逮捕更应该对侦查给予支持，保证刑事追诉的顺利进行。基于此理念我们认为，在保障人权的基本前提下，刑法和刑事诉讼法规定的‘惩罚犯罪，保护人民’的立法宗旨，应当成为侦、捕、诉三权设置的最根本的价值目标。”马贤兴说。

2018年9月10日，曾任中学教师、现兼任湖南六所高校兼职硕士生导师的马贤兴收到了一份特殊的礼物——《捕诉合一思索与实践》。这本书记录了雨花区检察院推行“捕诉合一”改革的整个历程，也是马贤兴个人出版的第五本著作。

我们希望这本书还能够有续篇，看看“捕诉合一”最终怎么样。