无缝隙的工作模式

金春玉

摘要无缝隙是现代组织发展的一种新模式，也是责任政府发展路径的良好选择。通过再造这个强有力的工具，来建立一个以顾客为导向、以竞争为导向和以结果为导向的无缝隙政府。作者拉塞尔·林登通过多个存在于公共和私人机构中无缝隙组织的事例，来论证无缝隙作为一种无壁垒的工作模式的自身所持有的优势。无缝隙政府确实因其灵活、整合的特点为顾客带来了诸多的便利，但是我们不能忽视过度整合和过度强调通才所带来的弊端。

关键词无缝隙 政府政府再造 顾客导向 竞争导向 结果导向

拉塞尔·M·林登，美国知名管理学家，发表了大量文章，著有《从幻想到现实：成功的政府改革者的策略》、《无缝隙政府：公共部门再造指南》、《跨疆界领导》等多部著作。《无缝隙政府公共部门再造指南》是林登的经典著作之一。随着传统官僚体制碎片化弊端的暴露，政府不得不进行改革，为了与时俱进紧跟发展，作者通过大量案例论述了无缝隙组织无可比拟的优势，创新性地提出了无缝隙的理论，为公共组织改革提供了新思路、新方法。“无缝隙”理论不仅能够为公共组织变革提供理论支撑，同时也能够丰富学术界的理论内容。因此，该书很值得研读。

一、无缝隙政府产生的背景

无缝隙政府理论的产生，基于人们对传统行政组织模式的思考与批判。美国的行政管理在创立之初就强调对效率、分工的追逐，从科学管理理论之父——泰勒强调专业分工，追求行政效率以及同一时期的马克斯·韦伯鼓吹科层制，主张政府纵向上从上至下进行层层分工，横向上实行职能分割；再到20世纪60年代第三次科技革命，管理学家倡导对大规模化的生产进行产业化、部门化管理，无形中在组织内部建成了一座“柏林墙”，产生了碎片化、分割化的现象，使政府职能四分五裂、职责重复；最终到20世纪70年代，美国的“黄金时代”走向尽头，发展出现迟滞，。公民权运动、越南战争、石油危机、水门事件等社会问题层出叠现，导致了公众对政府的信任产生危机，公众与政府间的矛盾也是此起彼伏，人们逐渐认识到目前管理的不足，同时在这一时期，随着民主参与程度的不断加深，在全球范围内发生了一个重大变化，顾客期望和态度发生了较大的转变，社会也由生产导向变成了顾客导向，顾客在社会生产和发展中扮演着不可或缺的角色。至此，人们认识到当前的政府管理已经不能满足社会发展的需要，因此不得不进行政府变革。在这诸多的条件下，专家学者纷纷提出了新理论、新公共行政的主张，提倡对现有的政府模式进行改革，在通用公司总裁杰克·韦尔奇提出无界限组织的理论基础之上，美国学者拉塞尔·M·林登提出了无缝隙政府的理论，主张通过政府再造建立一个能够满足当今社会发展的一个新政府模式。近年来，随着无缝隙理念的推进，无缝隙的应用也不断扩展，从政府领域扩展到不同领域，通过CNKI中可视化分析显示，我国从2000年以来无缝隙理念的研究也呈现急速增长的趋势，而且无缝隙作为—种无壁垒的工作模式受到了巨大的欢迎。

二、无缝隙工作模式的主要特点

“所谓的无缝隙组织是指可以用流动的、灵活的、完整的、透明的、连贯的词语来形容的组织。”无缝隙组织不同于传统的行政组织，它否定集中的规制，强调组织的流动性和灵活性；它否定条块分割，更强调职能的整合和完整性；它否定严格的控制，强调民主的参与等。创建无缝隙政府，为顾客提供无缝隙的服务就要把顾客导向、结果导向和竞争导向作为无缝隙组织建立的主要内容。

（一）以顾客为导向

无缝隙政府这场伟大的革命有一个强大的推动力就是顾客。从20世纪60年代开始，美国逐渐由一个生产导向型社会发展成为一个顾客导向型社会，这使得政府在改革过程中也更加关注于顾客的需求，同时顾客不断丰富多样化的需求也推动了政府的进一步革新。政府为了满足顾客的需求，进行了系统化的再造。

顾客导向的政府把顾客作为最宝贵的资源。第一，为顾客提供服务的速度大大加快。官僚组织本质上是办事拖沓，反应迟缓。官僚组织这一特点已经不能满足顾客日益增长的需要，顾客要求政府快速高效的处理行政事务。无缝隙组织采用几个过程并举代替顺序操作，从原来的按部就班的顺序操作到几个过程同时进行。随着科学技术的发展，高科技在政府办公中的应用，这为几个过程同时并举提供了技术条件，使信息在短时间内实现共享成为可能。通过几个过程并举能够大大提高政府的行政效率，降低政府的行政成本也降低顾客的时间成本。无缝隙政府通过几个过程并举实现完美的整合和无缝的衔接为顾客大大节省了时间。第二，发挥顾客参与权和选择权。政府与民众之间的关系不再是以往管理与被管理的关系，而转变为服务与被服务的关系。政府要采用新的方式来改进服务，提高服务质量，提高顾客的满意度。而这种新的方式就是政府和民众建立合作关系或者伙伴关系，共同致力于提高服务水平。政府在提供公共物品和公共服务的过程中听取民众的意见、发挥民主的作用，给民众自主选择的机会。第三，以顾客的需求为出发点和转折点，从顾客的需求出发改革政府机构。传统的官僚机构中通常出现这样的情况，顾客到官僚机构来寻求服务，往往需要和多个工作人员打交道，要遵循繁文缛节，而且工作人员之间彼此推诿，最终导致事情无法办成。而无缝隙政府提供了一种办法，即顾客和销售方与代表整个过程的代理人进行接触，为顾客提供便利，最终以满足顾客需求为目标。

（二）以竞争为导向

在市场经济条件下，为顾客提供服务的主体日益多样化，包括政府组织、第三部门以及一些进行公益行为的营利性组织，如果政府的某些行为无法满足顾客的需要，就会像美国20世纪70年代一样激发政府和民众的矛盾，引发社会问题。因此，无缝隙政府理论主张政府要有忧患意识，通过外部竞争和内部竞争来提高各方面的能力。一方面，要增强与外部竞争的能力。无缝隙政府主張在为顾客提供公共产品和公共服务的过程中要设定一个标杆，这个标杆可以是某个行业的佼佼者，通过标杆来激励政府不断完善自己并学习标杆的闪光点来提升自己的能力。另一方面，要树立内部竞争意识。利用竞争激发工作人员的积极性和创造性，从而提高行政效率。可以采用设定一个扩展性目标的方法，提高原有目标的标准，来鼓励内部竞争。只有通过不断地竞争，政府机构才能够永远保持活力，才能够不断满足顾客日益多样化的需求。

（三）以结果为导向

传统的政府组织最担忧的问题是权利的滥用而不是行政效率，因此在政府机构中推行劳动分工、专业化和碎片化，产生了以职能进行分工的现象。按职能分工存在一个严重的问题就是政府人员的目的只是完成自己职责，即所谓的“自家扫取门前雪，莫管他人瓦上霜”，在管理学中称为“隧道视野”、“本位主义”，这不符合政府人员为社会公共利益服务这一结果的要求，也严重影响组织大局。然而，无缝隙这一新兴的工作模式发觉了传统政府组织的不足，提倡无缝隙政府要以结果为导向。同时还明确指出为了实现整体的结果要进行整合。弗吉尼亚州的汉普顿市的组织结构改革就是以结果为导向的—个成功的案例，汉普顿市从一个明确的结果开始，不断地改革组织结构以实现组织目标，最终形成了自我管理团队和扁平化的组织结构，加速了组织中横向的交流、推动了组织中纵向的运作，从而有利于组织在协作中实现最终目标。

三、评价

《无缝隙政府公共部门再造指南》一书不仅创新性地提出无缝隙这一全新的理论，而且该书在写作方式上也值得学习。因此，本书有较多的优点，值得读者学习。但是一个新理论的提出必然有其完善的过程，无缝隙理论也不例外，该理论固然为公共组织做出了很大的贡献，但是我们不能忽视无缝隙理论过度强调整合以及对通才过分的追逐所带来的弊端。

（一）本书的贡献

《无缝隙政府公共部门再造指南》中最大的闪光点就是指出传统官僚组织分工过细、四分五裂的弊端，创新性提出了政府要通过再造建立一种没有壁垒的无缝隙政府。官僚制政府中“鸽笼化”管理色彩浓厚，层级问的协调与合作困难，这必然推动了组织对协调的需求，而无缝隙理论迎合了组织对协调的需求。无缝隙组织通过顾客导向、结果导向和竞争导向为主要行动方针进行再造，通过再造创建一种新思维、新模式，通过无缝隙的服务这一新模式满足顾客多方面的需求。无缝隙这种新的工作模式，通过无壁垒的工作，减少时间成本，实现效率最大化，通过多个工作人员之间无缝隙的配合，避免了官僚制中“鸽笼化”管理忽视协调的弊端，实现了组织协调合作的新局面，从而满足顾客的需求。总之，无缝隙为公共组织改革做出了较大的贡献，有助于满足人们多样化的需求。

本书还有一个鲜明的特点就是采用大量的案例来论证无缝隙组织的诸多优势。作者通过大量的案例不仅能够引起读者的兴趣，帮助读者理解，而且有利于读者的实际操作，特别是政府工作人员在进行政府再造过程中可以借鉴先进的案例。因此，本书的内容很有新意，值得不同领域的组织学习，此外本书的结构框架、写作方式也值得读者借鉴。

（二）本书的不足之处

第一，过分强调整合，导致职责不清。有学者认为：“无缝隙政府理论对劳动分工、专业化、权力与功能的分割的完全否定是不妥当的”。专业化的分工固然有很多弊端，但是当发生问题后，能够迅速明确地进行追责。然而，无缝隙政府强调组织的完整性、无界限和流动性等特征，当发生问题需要追责时，无缝隙的组织是否能够明晰责任并明确指出责任承担人却值得质疑，如湖地地区医疗中心的护理小组人员，其职责不明晰，工作内容没有明确界限，组织在问责过程中极易发生扯皮推诿、来回踢皮球的现象，因此很难将责任归属于明确的特定人员，这就导致了问责难的问题。第二，通才和专才各有千秋。本书中认为通才能够对顾客的需求高度负责，并且能够根据顾客的不同品位和爱好提供商品和服务，因此强调培养通才。但是，我们不可忽视一个根本的问题，通才和专才各有优势，在不同的方面满足不同的需要。如果通才能夠满足一切发展的需要，那么现在的专家顾问和信息咨询为什么却能如火如荼地发展。通才和专才本来就是各有千秋，是应该培养通才还是应该培养专才这个问题并不能简单的舍专才取通才，应该专才通才并举，才能实现“土豆炖牛肉”的美好生活。