社会管理中政府行为的合法性研究

杨继光

摘要政府在社会管理的过程中，需要正确履行社会管理的职能，维护和协调社会秩序。正确履行职能不仅仅意味着职能的实现，还意味着在履行职能过程中做到政府行為的合法。合法性是保证政府职能准确行使的基础。本文结合合海性理论，分析了政府在社会管理中行政行为合海性方面存在的问题，并提出了加强政府行为合法性的措施。

关键词社会管理 政府行为 合法性

社会管理，主要是政府和社会组织为促进社会系统协调运转，对社会系统的组成部分、社会生活的不同领域以及社会发展的各个环节进行组织、协调、指导、规范、监督和纠正社会失灵的过程。政府在社会管理的过程中，需要正确履行社会管理的职能，维护和协调社会秩序。正确履行职能不仅仅意味着职能的实现，还意味着在履行职能过程中做到政府行为的合法。合法性是保证政府职能准确行使的基础。

一、合法性理论概述

政府行为的合法性，就是政府在履行行政职责过程中行为的正当性和合理性。从理论上来看，按照对于合法性的不同阶段的解读，合法性范式可以分为规范主义合法性、经验主义合法性以及程序主义合法性三种。

（一）规范主义合法性

规范主义合法性起源于欧洲启蒙运动时期，是早期的古典政治经济学的思想，其代表包括卢梭、洛克等早期政治思想家。规范注意合法性强调以“契约”和“公意”的角度来看待政府是否合法以及政府的权力运用是否合法。洛克认为，政府的权力是人民所委托的，政府和人民之间是一种契约关系，只有人民—致同意，政府才是合法的政府。卢梭在《社会契约论》中强调权力并不意味着强力，只有合法，才能使权力发挥效力。而合法的权力，其实是公民意愿的统一。因此，是否符合人民意愿、是否践行社会契约就是政府合法性的评判标准。

（二）经验主义合法性

十九世纪，随着思想的解放，传统的社会契约论被逐渐的丰富和补充，随之诞生了经验主义合法性。韦伯首次提出了政府行为合法性的概念并对其含义进行了全面的阐述。韦伯认为，政府的统治，只要被他统治的人民认为具有合理性，就具有合法性。那么，政府要做的，就是构建人民的信仰，使人民信任接受。

（三）程序主义合法性

二十世纪七十年代以后，西方学术界出现了规范政治哲学的浪潮，对于传统的经验主义合法性和规范主义合法性进行了批判和反思，并在此基础上提出来程序主义合法性。哈贝马斯提出，合法性是一种价值，是政府被公民所认可的价值。也就是说，政府行为不仅仅要让公民服从，同时也应该代表真理和正义，要具有价值性。政府行为的合法性并不仅仅是民众的服从和认可，也包括在行为过程中的合理规范。只有同时具备了程序的合法和结果的合法，才具有合法性。

在笔者看来，政府行为的合法2必须建立在代表公民意愿的基础上，只有符合公民利益，才能称为合法。并且，在维护公民利益的行为行使中，要做到程序合法。程序合法，就是行政行为符合法律规范，也就是我国政府提出的依法行政。依法行政是我国政府贯彻依法治国理念的内在要求，是政府进行社会管理的基本准则，但是，在目前，我国政府在进行社会管理的过程中，某些行为却偏离了依法行政的要求，没有做到合法性。

二、政府在社会管理中行政行为合法性方面存在的问题

（一）政府政策的朝令夕改

在社会管理中，政府通常通过制定一系列的政策来实现管理的达成，这些政策的制定是出于维护社会公众的利益，更好的进行社会资源的管理和分配。但是在政府政策制定中，存在着明度不够，缺乏有效公民参与，更改随意性强，缺乏科学与审慎态度等问题。

以近期沸沸扬扬的天津落户事件为例，在短短四天时间里，天津市落户制度经历了四次政策变化。5月16日，天津市发布“海河英才”行动计划，规定在津无工作、无房、无社保，年龄不超过40周岁的全日制高校毕业本科生可“零门槛”直接落户。在这一政策发布后，不到一天时间里，有30万人登陆并下载了“天津公安”APP办理落户申请，造成服务其瘫痪。17日下午，天津市公安局发布消息申办群众可按要求填写落户审批表并带齐相关证明材料到各区行政服务中心联审窗口现场办理落户准迁手续。这是天津人才落户政策的第一次改变。面对井喷式增长的落户申请，19日，天津市发出新规定，在天津无住房、无工作、无社保的“三无”申请者须先调入档案才可办理准迁证。19日晚上，天津人社局对政策做出进一步解读，提出在外省市有工作单位的人员，不能按在津无工作单位申报落户。四天时间里，落户政策发生了四次变化，而这一切并没有经过公开的听证程序，仅仅是政府的单方决定。这种朝令夕改的政策变化是否具有合法性值得商榷。

（二）行政执法权的滥用

在社会管理中，政府是执法机构，拥有多项执法权力，这些权力是人民赋予的，目的是维护人民的利益，其行使应该代表人民的意愿，按照法律法规的规定。但是在政府执法权力的行使中，却并不是完全依照法律来进行，存在着一定的合法性危机。

以“鸿茅药酒事件”为例，广东医生谭秦东因在网络上撰文称鸿茅药酒是“毒药”，内蒙古自治区乌兰察布市凉城县警方近日对其进行跨省抓捕。这一事件引发社会广泛关注。凉城县警方有权穿越大半个中国，去广东抓捕医生吗？凉城县公安局表示，鸿茅国药的生产中心位于凉城县，退货退款造成的损失都发生在当地，属于犯罪结果发生地，当地警方有管辖权。部分法律界人士则认为，跨省抓捕本身不是问题，但这样做难以避免地方保护主义的嫌疑，事实上应该由广州警方来立案侦查更为适宜。根据刑事诉讼法相关规定，管辖是犯罪地为主、居住地为辅。谭秦东在广州上网发文，居住地也在广州，即便要行使刑事追诉权，也应该由广州公安机关启动立案侦查更为适宜。警方虽然具有跨省抓人的权力，但刑事拘留权是法律授予的重器，凉城县警方在整个事件中行动如此迅速，是否有滥用权力的嫌疑，还值得商榷。谭秦东的言论即便有不对的地方，也至多是构成民事纠纷。当地警方不应干预民事纠纷，不应成为地方保护主义的工具，要避免“民事纠纷刑事化”。警察是代表国家在执法，行使警权必须慎之又慎。

（三）非法征地与暴力拆迁

随着城市化的进程，在社会管理中，矛盾和冲突最为激烈的就是征地和拆遷。城市化发展需要征地和拆迁，但是征地和拆迁却应该在法律许可的范围内进行。然而，却有很多地方政府在征地和拆迁的过程中采用非法和暴力的手段，由此引发的社会事件也层出不穷。

2017年，深圳最牛钉子户开拆的消息在网上快速传播。历经7年的艰难谈判，虽然数次扯上“公民的合法的私有财产不受侵犯”横幅，深圳北站的房主杨女士最终依然没有坚守住自己的家园。2011年，国务院出台《国有土地上房屋征收与补偿条例》，提出了房屋征收和补偿的办法，但是与拆迁有关的各种纠纷并没有因为这一条例的出台而停止，条例与宪法是否一致的质疑声也接连不断。目前我国关于征地与拆迁的相关法律法规并不健全，对于相关的事项只是做了一些原则性的规定。而在拆迁的过程中，由于具体情况的不同，有着各种复杂和特殊的状况，法律规定的不具体给了各地政府很大的自由裁量权。这就使得政府在行使权力的过程中，存在着一定的侵犯农民土地利益的行为。

（四）公共服务的差异化

在我国社会结构中，存在着城乡二元结构的差异。政府对于公共财政的运用，也存在着一定的倾斜和偏差。地方财政资金很大程度上用于完成城镇化进程，而对于农村、农民的投入则相对较少。在教育、医疗等多个方面，农村都存在着基础设施薄弱，人才缺乏的状况。政府对于公共财政的投入和分配导致了巨大的城乡差别。高楼林立的城市和贫困落后的农村，已经成为社会两极分化的一个缩影。政府对于公共服务的差异化，是对公共利益的偏离，也是我国政府行政行为合法性问题的一个重要表现。

三、政府社会管理中加强依法行政的措施

政府行政行为合法性缺失的原因主要是基于三个方面：第一，政府在社会管理的过程中，往往依照自身制定的各种规章制度行事，而这些规章制度往往存在着与公众利益不符的情况，甚至有些规章制度还存在着与宪法、法律不一致的情况，这就导致其行政行为的不合法。第二，政府在行政行为中为了执政者利益而忽视了公众利益，一些地方官员为了个人政绩或者个人的其他利益而置公共利益与不顾，官商勾结、贪污腐败等案例频发，政府行政行为的合法性也必然受到质疑。第三，政府的行政决策缺乏民主性和科学性，既没有征求行业内相关专家学者的意见，也没有举行相应的听证会，仅仅根据政府的意志就草率出台，必然会导致与公共利益相背离的情况发生。要解决政府行政行为存在的不合法的状况，就需要进一步加强依法行政，落实依法治国的要求。

（一）加强立法，使政府行为符合宪法和法律的要求

政府在行政行为中，要根据宪法和相关法律法规的要求，而不能够仅仅是根据自身制定的各种规章和制度。因此，政府必须要进一步加强立法，使各项地方法律和行业法规符合宪法的精神，政府根据法律法规来规范自身的行政行为，使政府的行政行为更加符合人民大众的共同利益。

（二）增强行政行为的科学性和民主性

政府的行政行为需要符合法律和法规的要求，但是并不是说，只要不违背法律就可以了。政府是人民的政府，政府的行政行为要符合人民的利益，因此，在政府履行行政职责的时候，除了不违背法律法规的要求，也要听取人民大众的诉求。因此，政府在执政中，尤其是在政策制定和发布的时候，要践行科学性和民主性。可以采取召开听证会，进行信息公示，征求行业人士的意见等，提高政策的科学性，避免朝令夕改的政策出台而损害政府的公信力。

（三）建立健全行政监督和行政问责制度

社会管理中，政府掌握很多重要的权力。这些权力是人民赋予的，一旦脱离人民的监督，就有可能导致腐败现象的发生。因此，政府要建立健全行政监督和问责制度，让人民对政府的行政行为进行监督。尤其是在政府权力较为集中的部门，更要推行政务公开的举措，通过人民的监督来规范政府的行为，打造透明型政府。对于政府工作人员的一些违法违规做法以及在执政中的失职失察行为，要建立起相应的问责机制，促进权力和责任相统一，促进政府工作人员提高依法执政的意识和水平。