浅析中国海警视域下维权与执法的关系

陈铭威 李秉厚

摘要在明确中国海警的维权执法职责的前提下，分析中国海警视域下的维权与执法共包括五种关系，即同一、真包含、真包含于、交叉和全异关系。本文经对比总结后，对辨析两者关系的价值进行了简要介绍，以回应写作初衷。

关键词中国海警 维权 执法 关系

一、中国海警视域下的维权执法内涵

根据第十二届全国人民代表大会第一次会议通过的《国务院机构改革和职能转变方案》（以下简称《方案》），我们可以看到其明确了重组后的国家海洋局的主要职责，即“拟订海洋发展规划，实施海上维权执法，监督管理海域使用、海洋环境保护等”。同时紧接着的一句话是“国家海洋局以中国海警局名义开展海上维权执法，接受公安部业务指导”。笔者认为这句话蕴含着两个问题：其一，中国海警局的职责是否只是海上维权执法？其二，此处的“海上维权执法”与国家海洋局的主要职责是何关系，或者说，两个“海上维权执法”的内容是否一致？既然《方案》给我们留下了这两个问题，那么从国务院批准的《国家海洋局主要职责内设机构和人员编制规定》（以下简称《规定》）中，我们是否能找到答案呢？

对照《规定》中的主要职责部分和内设机构部分，可以发现，除了国家海洋局生态环境保护司享有的“组织起草海洋自然保护区和特别保护区管理制度和技术规范并监督实施”的权力外，《规定》中主要职责部分的第二项均由国家海洋局海警司承担。那么，通过对《规定》的分析，我们现在是否能回答前述的两个问题了呢？笔者认为，这里还必须解决一个前提问题，即我们需要假设海警司是中国海警局的一部分，且当其为海警局的组成部分时，《规定》中的相关条文依然有效。至此，我们就可以回答前述问题了。对于问题一，其关键点在于“组织起草海洋维权执法的制度和措施”等非直接涉及维权执法活动的表述能否纳入“海上维权执法”的外延。对此，笔者认为是否纳入不影响本文的主题讨论，故不再赘述，因此，本文视海上维权执法为中国海警局的唯一职责。然而，通过问题一，我们应当发现《方案》与《规定》的有关表述不相—致，即存在“海上维权执法”与“海洋维权执法”两种说法，有学者认为“海上”应理解为平面维度，而“海洋”应理解为立体维度。对此，本文暂且存疑，而以《规定》为准。对于问题二，笔者认为答案是否定的，相应理由为：国家海洋局的主要职责为三项，而中国海警局的职责既包含国家海洋局的第二项，也包含国家海洋局的第三项职责的部分内容。基于上述理解，笔者认为若要理清中国海警视域下的维权与执法的关系，我们应以与中国海警相对应的“海上维权执法”为分析的基础。

二、中国海警视域下维权与执法的关系

在区分完国家海洋局与中国海警局的“海上维权执法”的关系后，我们就可以直面中国海警视域下的维权与执法到底是何关系这一关键问题了。

仅从逻辑上来看，维权与执法应当有以下几种关系：其一，全异关系；其二，交叉关系；其三，真包含关系；其四，真包含于关系；其五，同一关系。那么，这几种关系是否成立呢？对此我们需要逐一分析。

就第一种关系来说，全异，其意思是维权与执法各自独立，互无交叉。笔者认为这种关系有可以成立的前提，即将外国船舶是否享有相应权利作为判断维权或执法的标准，具体来讲，若外国船舶在不享有相应权利的同时侵害他国的权利，则他国的应对措施即为维权；若外国船舶在享有相应权利的同时滥用自己的权利，则他国的应对措施即为执法。例如，根据《联合国海洋法公约》（以下简称《公约》）和《中华人民共和国领海及毗连区法》，当外国军用船舶在未获得我国批准的情况下进入我国领海，那么我国采取的令其立即离开的措施即为维权，当外国军用船舶在获得我国批准取得领海的无害通过权时，未按照指定的航道航行，那么我国采取的使其在指定的航道航行的措施即为执法。换言之，即将维权建立在维护国家主权的意义上。

就第二种关系来讲，交叉，即维权与执法互有交叉但并不重合。那么这种关系是否可能存在？笔者认为可能，不过这需要我们将交叉关系作为全异关系的例外，换句话说，交叉关系的存在需要我们预设一个前提，即现有规定下权利架构的不完满性，或者说，当且仅当出现一种崭新的权利而现有的权利架构无法容纳它时，维权与执法才会出现交叉。当然，这里的交叉就不能算是真正意义上的交叉，而只能是—种以中立的视角看待争议双方时所必然产生的结论。不过，考虑到当前《公约》所建构的权利体系的稳定性，这种相交关系并无特殊价值，因此后文便不再赘述。

就第三、四种关系来讲，真包含或真包含于，就可以引中出两种情况，即维权真包含执法或者执法真包含维权。对比两种关系，大执法应当更容易为人所理解，即将执法解释为适用法律的所有行为，相应的将此处的维权与关系一中的维权等同，那么此时维权就只能是执法的一部分。不过，大维权这一关系当然也可以存在，但这需要以“权利本位论”为前提，更为极端地例证可以是将维权中的权利理解为有法律依据的权利和无法律依据的权利。同时根据对执法的不同界定，维权与执法的同一关系也会出现。

行文至此，我们会发现上文所用的维权等同于维护权利，那么这种等同是否恰当呢？这需要我们明确维权的全称为何。从《规定》中我们可以看到相关表述，即“提高海洋维权执法能力，维护海洋秩序和海洋权益”。这一表述虽然针对的是国家海洋局，但对于中国海警局也同样适用。而且由于这一表述未对主体作出规定，因此对其作出维护国家利益、公共利益、集体或个体利益（包括外国船舶）的不同理解均可。同时，在法律的语境下，利益对应的就是权利。综上，笔者认为可以将维权等同于维护权利来理解。

三、辨析两者关系的价值

上述分析从表面上来看似乎有“抠字眼”的嫌疑，但通过辨析两者的关系，笔者认为其仍有自身的重要价值。

首先，笔者认为辨析两者的关系具有一项外在价值，其表现方式为：当前的法律文件在语言表述中仍然存在着逻辑不清，用词口语化的现象。这种现象既可能在实践中给权利优势方以偷梁换柱的口舌，又可能在学术探讨中导致各家“自说自话”的情形产生。当然，笔者并非认为这种现象只能造成消极后果，反而认为这种灵活性同样可以为各方争取到最大程度的权利。既然如此，是否有方法可以既保障权利，又规避风险？仅从本文所探讨的中国海警的维权与执法的关系来看，笔者认为是有的：其一，对维权的主体进行限定，即明确维护的仅是国家权利还是维护所有主体的权利；其二，将中国海警的执法职责用更为具体的表述进行替代，以保证法无授权即禁止。

其次，辨析两者关系具有一项内在价值。具体来讲，当我们以维权与执法的第一种关系来探讨中国海警当前所存在的问题时，例如在确定中国海警的执法依据或执法权限时，与以大维权或大执法为前提来探讨所得出的结论应当是有所不同的。同时，笔者认为，不同的前提也会导致不同的实践理念，例如按照第一种关系来说，维权与执法在實际操作过程中所反映的中国海警的地位与大执法或大维权就是不同的，维权代表的应当是当事人中的一方，而执法代表的则是中立方或裁判方，而不同的立场势必会影响到具体的维权或执法活动，并导致不同的结果的出现。

最后，辨析两者的关系也会带给我们一点启示。处在社会急剧变革的今天，我们可以发现一些诸如“农民工维权”、“业主维权”、“警察维权”等新闻事件屡现报端，而这种形式潜在的向受众灌输了一种维权方是劣势方的意识，借此博取同情，扩大影响。那么当前我国在维护海洋权益上也使用“维权”一词，是否就代表着我国在国际海洋事务中也处于劣势的一方呢？从长远来看，当我国成为海洋强国之后是否就不能使用维权这种表述了呢？笔者认为这是对维权的一种片面解读。维权不仅仅在于维护权利，更在于贯彻一种平等的观念，弱小时主张平等，强大后追求利益，这不仅与中华传统文化不符，更不能与人类发展趋势保持一致。同时，即使强大如美国，国家的权利也势必有被侵犯的可能。因此，维权不仅现在可以用，将来也同样可以用。