农业科研资金利用的风险分配机制研究

摘要：本文以农业科研中PPP项目风险分配机制为研究对象，通过对我国农业科研项目风险分配问题进行回顾和特征分析，确定符合我国国情和农业特征的农业科研PPP项目可能的风险集合进行农业研究，深入剖析农业科研管理体制机制中可能遇到的问题。研究发现，开展PPP项目可以使农业科研的资金投入风险得到有效控制。当政府与合作企业从项目模式上寻求到公共利益点时，会提高农业科研的配置效率，也会促进农业技术进步。

关键词：PPP项目；农业科研；风险分配机制；配置效率

中图分类号： F123 文献标识码： A DOI编号： 10.14025/j.cnki.jlny.2018.16.021

1 问题的提出

科技是第一生产力，农业科研创新是农业科技进步的源泉，那么，农业科研投资则成为推动农业发展的重要保障。农业研究在许多发展中国家的农业生产和生产力增长上发挥着重要作用已是不争的事实（樊胜根，1997）。农业科研投资不仅具有较高的投资回报率（Alston等，2000），而且还有助于减少贫困（Kerr和Kolavalli，1999；Fan，Hazell 和Haque，2000；樊胜根等 2005）。然而长期以来，管理体制机制问题一直是我国农业科技资源投入规模小、效率低的重要制约。英美等发达国家和不少发展中国家以PPP模式（Public-Private-Partnership，即公共政府部门与民营企业的合作融资模式）进行农业研究，能够发挥公、私各自优势，克服彼此劣势，比较彻底地解决了农业科研管理体制机制问题，成功吸引到更多国内外资本投入，提高其配置效率、促进农业技术进步，逐渐成为国际范式（Horton等，2009）。如何对农业科研风险进行管理，政府和市场孰轻孰重，就成为学术热点。许多学者从不同视角对农业科研投入问题进行研究，主要从农业科技投入总论（黄季■、胡瑞法等，2000；胡瑞法，时宽玉等，2007；彭宇文，2010等）、农业科技投入结构（何利辉，经庭如，2003；马发展，2003；朱亮，2006等）、农业科技投资效益（赵芝俊，张社梅，2005等）、体制和机制（刘旭，王秀东等，2007）等方面进行研究。胡瑞法等（2006）、黄季琨等（2010）认为持续增加农业投入是政府的长期任务，竞争性项目过度影响农业科研的长期性和稳定性，简而言之就是农业科研风险应该以政府承担为主。林毅夫（1993，1996）认为，即便是处于封闭计划经济中，科研活动仍受到市场强烈的诱导作用，言外之意是市场和企业部门可以承担农业科研风险。

目前，关于农业科研投入问题的大多数研究都变现为对现象的描述，从PPP模式的角度对农业科研项目风险分配问题进行分析与探讨的较少。本文通过对我国农业科研项目风险分配问题进行回顾和特征分析，深入探讨PPP模式本身具有的优势对农业科研投入的影响，对我国农业发展与农业科技进步具有重要的战略意义。

2 我国农业科研资金投入现状

2.1 农业科研投入总量不足，结构不合理

我国的农业科研投入从1995年的41.2亿元到2012年增长到了286.5亿元（中国科技统计年鉴1995-2012），从整体上来讲，我国的科研投入呈上升趋势。然而，从农业研发强度（农业研发投资占农业GDP的比例）来看，近些年虽有较大幅度增长，到2012年，我国的科研投入强度只有0.55%，仍不足世界粮农组织确定的农业研发强度适当标准（1%），我国的农业科研投入总量不足，远不能满足当前国民经济发展的需求。按照国际惯例来看，在农业科研投资构成中，发达国际政府投入比重大概在40%～50%，发展中国家则是以政府投入为主体。我国农业科研经费绝大部分来自政府的财政支持，然而财政投入中农业科研经费大部分用于应用研究与试验发展环节，基础研究经费短缺。与此同时，政府针对高校与研发机构的专项农业科研经费占比巨大，忽视了企业对农业科研的作用。

2.2 管理体制落后，农业科研资金运作效率较低

我国农业科研资金的低效使用。一是因为对政府行政部门的过分依赖，导致农业科研投入相关的管理部门之间存在不同程度的职能错位、交叉和分散情况，造成投入资金项目重复支持的现象屡屡发生。同时，管理部门的科研管理行为与市场调节之间也存在缺位、越位现象，以至于在很多情况下只有靠市场运作机制才能高效发挥的科技投入，却由于管理部门的过度介入而低效运作；二是一部分农业科研单位资金管理粗放、绩效考评和问责机制薄弱，再加上经费不足所造成的资金分散使用，必然导致科研资金低效使用，降低了我国科研的投入产出比。

2.3 农业科研投入滞后期过长

农业科研投入具有明显的滞后性，这对于农业经济发展十分不利。周宁、廖西元（2008）运用分布滞后模型，得出农业科研投入滞后时间平均为4.7年的结论。造成农业科研投入滞后，是由于基层农业技术推广体制改革与建设不及时、科研与农业生产结合不紧密、自主创新能力不强等多方面的原因。同时，基层农业技术推广人员保障条件不足是造成推广不积极的重要因素。

3 PPP项目解决农业科研分配风险

3.1 强化政府主导，构建多元农业科研投入体系

农业的行业特点决定了其对社会经济稳定方面的特殊作用，政府作为农业科研投入的最主要来源，理所应当是农业创造的社会效益的受益者，那么也应该明确农业科研资金投入具有公益性的特点，从而承担投资主体的义务。融资只是PPP模式的目的之一，而PPP项目运用于农业最主要的特征之一即是具有准公益性，社会效益远高于经济效益，这点与政府对农业科研投入的出发点不谋而合。在保证政府财政投入的同时，PPP项目的开展开拓了社会投入的渠道，进而形成社会投入体系。政府部门与社会资本以特许权协议为基础进行全程合作，一方面减少了政府财政的投入，减轻政府在農业科研经费支出上的风险；另一方面农业项目往往有稳定持续的收入，随着项目的完成，农业科研经费还可以进行二次投入。

3.2 政府建立管理问责权，强化企业农业科研资金运作

政府监管农业PPP项目的计划制定、招商引资以及项目开展过程中监督，由项目负责的企业独立承担PPP项目的设计、建设、营运和维护的大部分工作。在PPP项目投入农业科研资金的时候，就与政府签订问责合同，由政府监督企业负责农业科研经费的管理，不再只依靠政府部门的层层管制。一是PPP项目的承办企业相对于政府，更加了解市场的需求状况，从而能够选择更适应市场需求的农业科研方向；二是企业PPP项目为了适应市场需求，会更注重农业的基础理论方面，这样一来，就会在我国农业科研薄弱环节投入更多的经费进行研究；三是企业对市场运作机制更为了解，不再需要管理部门的过度介入，只需要政府出台相关的政策条例，监管企业在农业科研经费运作上的管理。与此同时，企业可以与高校、科研机构联手，一方面高校根据企业获得的市场需求来进行基础理论的研究，另一方面企业从高校获得前沿技术自己开展农业科研。

3.3 PPP发展农业基础设施，缓解农业科研投入的滞后

农业投资只有在基础设施配套的前提下才能够规避农业项目可能会承担的风险。2015年出台的42号文件《关于在公共服务领域推广政府和社会资本合作模式的指导意见》（以下简称《意见》），提出政府和社会资本合作（PPP）模式是公共服务供给机制的重大创新，充分激发社会资本活力，打造大众创业、万众创新和增加公共产品、公共服务“双引擎”，在改善民生中培育经济增长新动力作出了重要部署。PPP项目在农业方面的实施恰好解决了农村基础设施薄弱的一大难题。另外，通过PPP项目中的有效资源对当前的农业推广体系进行变革，在PPP项目实施中设立一个部门，针对当地的农民，配合正在实施的PPP项目，派遣一批懂得符合这两点的专业农业技术人员进行推广，解决由于农业技术推广工作滞后导致科研与应用脱节的问题。

4 PPP项目在农业科研投入分配上可能带来的风险

4.1 PPP项目体制的不健全会增加其投入成本

从20世纪90年代开始，我国关于农业方面的PPP项目就开始发展，然而由于政府和社会资本之间没有稳定的合作机制，缺乏可持续性。PPP项目的开展状况良好与否与农业科研资金的投入环环相扣，如果PPP项目中出现问题难以进行，政府在帮扶过程中就会不断加大投入，长此以往，PPP项目的投入成本就会远大于预期，就会导致整个农业科研投入被迫中断，无法继续。

4.2 项目识别困难，政府负责管制还要承担风险

财政部76号文件明确“适宜采用政府和社会资本合作（PPP）模式的项目，具有价格调整机制相对灵活、市场化程度相对较高、投资规模相对较大、需求长期稳定等特点。优先选择收费定价机制透明、有稳定现金流的项目。”财政部描述适合PPP项目的特点，反映了PPP项目的一些重要特征但非全部，更偏重财政部本身有化解地方债务、防范财政风险的偏重考量，所以优先选择有稳定现金流的项目。这其中存在的客观矛盾就是，私人投资者期望获得更多的投资回报，而政府夹在中间左右为难。政府与社会资本无法建立长期稳定的合作伙伴关系，各尽其责、利益共享就意味着政府要承担更大的风险。

5 提出的政策建议

5.1 政府出台规范的法律政策和制度

PPP项目在一定程度上可以解决农业科研分配风险，同时又不可避免地带来投入成本过高、政府承担更多责任的风险，其中部分原因来源于法律制度不规范。政府应出台规范的法律政策和制度，提高扶贫PPP项目管理的法制化水平，用法制化来保证各方的收益风险。为此，一是将保障PPP项目正常实施以及制约PPP项目不规范行为的内容增加到《湖北省农村扶贫条例》和《湖北省老区建设条例》等条例中；二是留足预算，确定地方政府是否具备履行PPP项目合约的能力，并制定相应的奖惩措施；三是法规和法制要跟上，对政府部门与企业部门在项目中需要承担的责任、义务和风险进行明确界定，保护双方利益。在项目运行中的权责利调整过程中，一旦出现目标企业面临倒闭等情况，要有适当的法律法规作参考，尽可能让利益双方都放心。

5.2 建立筛选平台

确保PPP项目实现其预期成果，关键是选择出正确的目标企业，因此要建立筛选平台选择目标企业。一是筛选具有一定的市场活力，市场竞争能力较强；二是公司治理；三是公司战略明确；四是合同管理和执行能力强；五是至少具有一次与政府合作的经历；六是具有稳定的高层管理团队；七是具有与第三版市场和科技市场沟通的经历和能力，从而在PPP模式实施过程中解决农业科研投入分配风险。

参考文献

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作者简介：杨萌萌，在读本科生，研究方向：农村经济发展。