城中村改造现状分析及应对策略研究

方萌，邹晨斌，傅锦敏

摘要：本文以临安区城中村改造为契机，通过实地走访调研包括青龙村、马溪村、回龙村、西墅村、文昌阁社区、锦江公寓社区等在内的13个改造地块，以调研数据为支撑，整理、剖析当前城中村改造过程中存在的问题，提出应丰富补偿方式、科学合理规划，实现配套设施建设先行等解决措施，并在此基础上探索出适合我国国情的城中村改造新路径。

关键词：城中村；城中村改造；临安区；新路径

中图分类号： X822 文献标识码： A DOI编号： 10.14025/j.cnki.jlny.2018.16.016

1 城中村改造调研的提出

1.1 调研背景

浙江省新型城市化“十三五”规划以及临安“十三五”新型城市化发展规划的出台，为城中村改造提供了方向和指引。然而当前城中村改造过程中存在一些问题，例如思想观念障碍、利益分配千丝万缕、缺少政策法规支持、外来人口居住问题突显、村民就业安置问题等。因此，如何解决我国城中村改造过程中存在的问题已经成为当前亟需研究的课题。而城中村改造问题的解决应该立足于实践的调研，因此本文以浙江省临安区为例，在具体分析临安区城中村改造现状的基础上，对此次临安区城中村改造问题进行剖析。

1.2 调研对象

此次关于城中村改造现状的调研，笔者所在团队将调研地点定于临安区主城区范围内的8个村、2个社区，共13个地块，具体包括：青龙村、马溪村、回龙村、西墅村（包括万马路以东地块与万马路以西地块）、横潭村（包括四中周边地块与长路畈地块）、东门村（长桥地块、钱王陵地块）、新民村、玲珑村、文昌阁社区、锦江公寓社区。本次调研选择以上地块主要基于以下原因：

一是拆迁土地面积广，拆迁户数量大。此次城中村改造调研所走访的拆迁地块涉及拆迁农户1864户；居民1199户；单位、企业45家；拆迁面积达116.54万平方米；土地总面积达2624.42亩；其中，可开发土地面积达2283.97亩。

二是拆迁预备、进行与完成阶段村庄并存，充分展现城中村改造工作的系统性、全面性、整体性，有利于调研数据与结论科学性的实现。调研团队在8月份开始实地走访时，东门村、锦江公寓等地块处于拆迁预备阶段，拆迁办工作人員上门访谈、村民、居民参与签署征迁协议；横潭村等地块正处于拆迁进行阶段，拆迁工作人员已着手拆除村民住房；青龙村、长桥村等城中村已完成拆迁工作，居民已全部迁离，拆迁工作开展的多阶段性为调研工作提供了大量的鲜活资料。

三是扎根城中村经济文化基础，保障调研的便利性。一方面，调研城中村均分布在临安区区内，与调研团队较近，能够为来回调研提供距离上的便利；另一方面，空间上的“近距离”提供了信息传递与交流沟通上的“近距离”，调研团队得以及时、有效地在第一时间内得知最新拆迁信息，接触到第一手调研资料。

1.3 调研目的与方法

为了实现调研目的，实地调研项目分为村民访谈与有关部门采访两部分。调研过程中，对9个村2个社区参照拆迁户数，抽取访谈村民，在确保男女比例均衡、年龄分布合理等客观条件的情况下，总计访谈村民260余位，数据有效整理244份。同时，走访了临安区人民政府、建设局、民政局、各街道拆迁办公室等单位。在实地调研完成后，进行后期的数据整理与分析，形成系统性的调研报告。

2 城中村改造的内涵

我国对于城中村的研究时间并不长，早期研究把城中村称为：都市里的村庄、都市里的乡村、城市里的乡村，近年来的研究则逐渐统一为“城中村”。

有从成因、土地关系、社区特征等角度定义城中村的，以上的定义或是界定虽然有所区别，但有其共通之处。根据众多学者对城中村的描述，本文认为城中村是城市化过程中由于城市的快速扩张导致的城市和乡村共存的二元景观现象。

3 城中村改造的调研现状分析

3.1 城中村改造的总体情况

此次城中村改造调研所走访的拆迁地块涉及拆迁农户1864户，居民1199户，合计3063户；单位、企业45家；拆迁面积达116.54万平方米；土地总面积达2624.42亩；其中，可开发土地面积达2283.97亩。具体情况如表1所示：

3.2 城中村改造进展及存在的问题

自2月中旬启动《城中村改造三年行动计划》项目前期摸底调查至今年9月份，临安区城中村改造实行“一个牵头市领导、一个指挥部、一套考核办法、一支专业队伍”的“四个一”工作制，并对征迁全过程实行“全裸公示”，即对征迁区块的人口、面积、整体评估价格、腾房奖励等内容全部公示。在基本完成全年目标任务的基础上，结合《城中村改造三年行动计划》和《2017年城中村改造工作年度计划》，又制定了城中村改造提速计划，城中村改造如火如荼。

然而，城中村改造工作的加快落实，也带来了相应的社会问题。当前城中村改造存在的问题主要有拆迁程序问题与拆迁补偿问题两大类。拆迁程序问题包括：未征求民意、知情权受损、民意表达机制缺失、利益保护机制缺失。拆迁补偿问题包括：住房难租、店面难租、买房难、无法回迁、二次搬家无补偿、失去租房生计来源等问题。具体问题主要有：

一是拆迁补偿模式单一。2017年，临安区发了《关于印发临安区征收集体所有土地房屋补偿办法的通知》（临政函〔2017〕16号）和《关于印发临安区国有土地房屋征收补偿补助和奖励规定的通知》（临政函〔2017〕17号），就城中村改造房屋征迁政策进行了规定：城中村改造住宅征收安置有货币化安置和高（多）层公寓安置两种方式，鼓励货币化安置，即由征收人（补偿人）提供货币化安置款，被征收人（被补偿人）通过市场解决安置用房。由此可以看出，当前临安区的拆迁补偿模式主要以货币安置和异地住房安置为主，补偿模式单一，欠缺多元化。结合调研结果，部分被拆迁者认为，货币安置下会发生房价变化等情况，致使拆迁补偿款无法负担同等面积房屋购买及装修等费用。例如今年3月份以来，临安区住房价格的上涨致使拆迁补偿款已不足以购买同等面积住房。此外，公寓安置以异地安置为主，回迁选择少，不少拆迁户渴望回迁，而此次城中村改造过程中，仅青龙村部分村民享受到回迁政策。

二是先拆迁后安置方式有待改善。调查发现，此次城中村改造在安置房竣工之前就已经开展拆迁工作，拆迁户需租房过渡。尽管享受住房补贴，但是，租房补贴仅限一年，而回迁或异地安置至少需等待三年以上，也就是说，租户至少需承担两年的租房费用。此外，出租房房源有限，拆迁速度过快更是加紧了房源供应，导致租房价格上涨，住房难租问题凸显。

三是交互机制欠缺。调研小组在访谈过程中发现，被拆迁户与相关部门在拆迁协议协商方面存在问题。拆迁户有利益诉求但无法与有关部门进行有效沟通，从而产生拆迁冲突，激化拆迁矛盾。究其根源，在于交互机制的欠缺。

四是非拆迁对象欠缺考虑。非拆迁对象主要包括：商铺经营者等个体户与包括外来务工人员在内的租房户。此次城中村改造，店铺转让费不受补偿，仅补偿装修费用。大面积、高速度的城中村改造引发店铺房源紧张，店铺租金上涨等问题，而相关损失皆由店主承担。另外，还存在不少外地租户，主要是指外来务工人员，其既无住房补贴，也无搬家费用补贴。百姓心理上无法获得踏实感与满足感，这在很大程度上降低了其对此次城中村改造的满意度，城中村拆迁更埋下了外来务工人员流失、城市劳动人口减少等隐患。

五是违规拆迁仍存。主要发生在拆迁预备阶段，其主要表现有：未向拆迁户征求拆迁意见、未召开群众会议以及事先冻结房屋影响户主日常生活等方面。

六是信息公开制度不完善，知情权受损。其主要表现有：拆迁户不了解拆迁规划、有关部门未告知拆迁方案以及拆迁方案公开时间短等方面的信息。

七是利益保护难。主要是指拆迁工作人员在丈量房屋面积时评价标准不够客观，存在主观因素。

八是生计来源问题有待解决。指不少以出租住房或店铺的拆迁户因此次城中村改造失去了原有的生计来源，例如店铺出租、住房出租等。

4 城中村改造的应对策略

4.1丰富补偿方式，实现方式选择多样化

广泛征求改造主体意见，制定合法、合理、多样的城中村改造补偿方式。在原有货币化安置和高（多）层公寓安置两种方式的基础上，充分考虑改造主体需求，提供如回迁安置、异地安置等多种安置选择，由被征收人自愿选择。

4.2 科学规划，合理规划，实现配套设施建设先行

城中村改造规划制定先行，有助于提前安排人員转移，可以很好地减少改造过程中所产生的租房难、买房难等问题，降低城中村改造所需要的成本。规划制定应遵循城市总体规划和土地利用规划，结合基础设施建设实际，统筹区域关系，合理调整用地结构，增强综合承载能力。另外，配套设施建设，例如安置小区建设等要充分考虑居民就业、就医、就学和出行等因素，在落实节能、低碳、环保的原则下，规划好小区的市政基础设施和公共服务设施建设，提升城中村改造的百姓满意度与群众获得感。

4.3 发挥政府引导作用，解决沟通交互难题

当前我国城中村改造应始终坚持以公平、持续发展为核心，坚持以可持续经营和土地资产经营为主导，坚持与城市的规划和发展相协调，着重改善环境质量，保护和弘扬有特色的地方文化的三大目标。为此，政府部门应主动发挥应有之引导作用，搭建沟通交互平台及完善相关机制，使得政府、群众等各方的平衡关系得到好的处理，获得城中村改造群众支持的“最大公约数”。

4.4 增强城市包容性

“城中村”虽然在一定程度上阻碍了城市的发展，但是对于较大的城市来说，它也是吸纳外来人口的重要场所。若“城中村”改造欠妥，会影响外来人口的安置，进而引发社会问题。“城中村”改造需要从不同方面协调外来人口和原住民之间的关系，提高城市的包容性，例如完善城乡规划体系、促进农村居民进城、完善城乡管理机制、发挥政府以外的其他社会组织的作用，尤其是监督和辅助政府的工作，重视自上而下的改革。

参考文献

[1]李培林.巨变：村落的终结——都市里的村庄研究[J].中国社会科学，2002（01）：168-179+209.

[2]敬东. “城市里的乡村”研究报告——经济发达地区城市中心区农村城市化进程的对策[J].城市规划，1999（09）：8-14.

作者简介：方萌，在读硕士生，研究方向：农村社会发展；邹晨斌，在读硕士生，研究方向：环境与资源保护法；傅锦敏，在读硕士生，研究方向：农村教育与传播。