监察体制改革下检察职能和监察职能的关系与衔接

摘 要：监察委员作为国家机构的宪法地位已于此次宪法修正案的通过正式确立，而监察委的职权包括了纪委与检察机关反贪反渎预防三个部门的职权。厘清在此重大政治体制改革背景下检察机关与监察委之间的关系，并如何做好检察机关与监察委之间的衔接与制衡，建立良好的联动协调机制甚是关键。

关键词：监察体制改革；监察委；衔接与制衡

2018年3月11日，宪法修正案于十三届全国人大一次会议上表决通过，正式代表着监察委作为国家监察机关的宪法地位已确立。而于3月20日十三届全国人大一次会议表决通过《中华人民共和国监察法》，宣告着监察委履行职责将于法有据。

一、检察职能与监察职能的关系

根据《中华人民共和国监察法》（以下简称《监察法》）第一章第四条第二款，监察委办理职务违法和职务犯罪案件，应当与审判机关、检察机关、执法部门互相配合，互相制约。显而易见，人大对于检察机关以及监察委相互关系认定为相互配合与相互制约，故检察职能与监察职能也应当相互配合、相互制约。

（一）检察职能与监察职能相互配合

监察委与检察机关对于职务犯罪的调查与审查起诉出发点相同，故二者必须相互配合，减少不必要的程序，将更高效更准确的打击职务犯罪、作为出发点而努力。结合此次通过的监察法与司法实践，为了更好地打击职务犯罪，首先检察机关提前介入的职能已经主动地适用于监察委初期调查中，检察机关在收到监察委提出介入的书面通知后，主动派职务犯罪检察官介入，就案件的移送、办理程序、与监察委进行沟通交流，而提前介入能更好地与监察委做好沟通协调，引导其调查准备收集证据，保证起诉的质量，防止冤假错案的产生。其次对于需退回补充调查的案件，法律规定“人民检察机关经审查，认为需要补充核实的，应当退回监察委补充调查，必要时可以自行补充侦查。”检察机关为配合监察委工作已落实退回补充调查引导和说理机制，明确了补充调查方向、标准和要求。与此同时检察机关也正研究如何发挥主观能动性，自行补充侦查，保障诉讼质量。再次，《监察法》也规定“人民法院、人民检察机关、公安机关、审计机关等国家机关在工作中发现公职人员涉嫌贪污贿赂、失职渎职等职务违法或者职务犯罪的问题线索，应当移送监察委，由监察委依法调查处置。”对于发现涉嫌职务违法的线索检察机关也应当移送监察部门调查处理，保障了各机关相互配合，相互协作，共同响应党中央反腐工作。

（二）检察职能与监察职能相互制约

《监察法》对原先试点的方案进行了多处修改，其中将“对涉嫌职务犯罪的，移送监察委依法提起公诉”修改为“对涉嫌职务犯罪的，将调查结果移送人民检察机关依法审查、提起公诉。”；“对监察委移送的案件，检察机关”对于证据不足、犯罪行为较轻，或者没有犯罪事实的，应当征求监察委意见并报上一级检察机关批准，依法作出不起诉的决定”的内容，修改为“人民检察机关对于有《中华人民共和国刑事诉讼法》规定的不起诉的情形的，经上一级人民检察机关批准，依法作出不起诉的决定。”以上两点的修改是检察机关独立行使公诉权的保障，体现了对检察机关权利的尊重，对司法独立的尊重。司法实践中，检察机关对于监察委移送的案件进行审查，对于证据不足、或没犯罪事实的案件退回补充侦查、不起诉，都是防止监察职能的随意滥用，预防一个国家机关的职权过于庞大。

二、检察职能与监察职能的衔接与制衡

《监察法》中最为直接规定监察职能与检察职能衔接的是：“对违法的公职人员依法作出政务处分决定；对履行职责不力、失职失责的领导人员进行问责；对涉嫌职务犯罪的，将调查结果移送人民检察机关依法审查、提起公诉。”以及“人民检察机关经审查，认为需要补充核实的，应当退回监察委补充调查，必要时可以自行补充侦查。”为使监察委与检察机关能良好的衔接，一方面要完善配套法律的修改，另一方面要加强检察机关与监察委的联动协调。在一府一委两院平行的国家机关之间，决不能出现一个国家机关的职权压倒另一个国家机关。监察委不仅要与司法机关有效衔接，还应形成相互制衡的格局。如何形成检察机关与监察委之间的制衡关系，一方面，重新审视检察机关宪法定位，回归法律监督本职；另一方面，检察机关应依据《刑诉法》要求独立行使公诉权。

（一）如何做好二者的衔接

1.完善配套法律修改

《监察法》已于2018年3月20日经人大表决通过，笔者认为凡与国家监察体制改革相关的法律都应当配套修改。例如《刑事诉讼法》《人民检察机关组织法》《检察官法》，自《监察法》出台后该些法律中已有许多条款被废止，与之相对相关司法解释例如《人民检察院刑事诉讼规则》也可及时调整，以适应新形势下反腐败工作。并在《监察法》附则中设置过渡性条款，明确修法的相关义务和责任。[1]

2.形成二者良好的联动机制

曹建明同志在海南调研时曾强调：要深刻认识深化国家监察体制改革的重要意义，……确保顺利实现检察机关与监察委的有效衔接，确保查办和预防职务犯罪工作力度不减、节奏不变，确保各项检察工作平稳健康发展。[2]依据北京试点情况，现如今联动协调大概可细分为：案件移送受理，案件调查、审查办理、线索互相移送等。笔者认为线索互相移送的聯动机制尤为重要。《监察法》三十四条规定了检察机关在工作中发现公职人员涉嫌贪污贿赂、失职渎职等职务违法或者职务犯罪的问题线索，应当移送监察委，由监察委依法调查处置。若监察委在调查案件的过程中，发现由于公职人员的腐败、滥用职权而引起国家机关违法行为侵犯公民利益、社会公共利益的，也应该通过线索移送的联动机制将此情况反馈于检察机关，由检察机关告知利益相对人提起诉讼，倘若相关人未在合理期限内提起诉讼，则由检察机关提起公益诉讼，这也是检察机关维护公共利益的体现。

（二）如何做好二者的制衡

1.重视宪法定位，回归法律监督职能

检察机关作为宪法规定的法律监督机关。依《监察法》，检察机关转移至监察委的职权是检察机关自侦的职能，而不包括侦监部门的立案监督、侦查活动监督。

第一，立案监督适用于监察委调查案件。反贪反渎部门转隶之前，检察机关对于自侦部门的立案监督工作并没有受到重视，根据《刑诉规则》的规定，侦监部门享有立案监督的权力，但在司法实践中，由于几方部门都是属于同一机关由同一党组领导，故立案监督发挥作用不十分明显。此次自侦部门的转隶使侦监部门的立案监督权可以重归正途，对于监察委应当立案而不立案，不应当立案而立案的情况应予以重视，发现以上情况应当严格依照《刑诉法》的要求要求侦查机关说理以及通知其立案，防止司法不公、司法腐败。

第二，侦查活动监督适用于监察委调查案件。同立案监督一样，检察机关对侦查活动的监督是一种典型的“事后纠错型”活动[3]。其基本流程为，侦查机关违法行为發生后，检察机关可依职权或依相关诉讼参与人的申请启动监督程序，倘若侦查机关在侦查活动中确有违法情况，则应当通知侦查机关预计纠正；构成犯罪的，还要移送有关部门依法追究刑事责（下转第页）（上接第页）任。现阶段，对监察委调查活动的监督，可参考检察机关过去对一般刑事案件的监督方式：发出纠违通知书并监督其是否落实。

2.落实检察机关公诉职能

第一，证据的审查。检察机关对于监察委移送案件进行审查起诉需要对调查形成的证据材料进行审查，现如今监察委同之前纪委相比，拥有了调查的权利，该权利也类似于检察机关职务犯罪的侦查权，故检察机关对于监察委提交的案件证据材料，应审查证据的证据能力，能否对于案件本身形成证据链条。当然作为法律监督机关，检察机关在审查证据能力的同时，也需要审查监察委调查收集证据的行为与过程的合法性，是否存在刑讯逼供、暴力取证等问题，若违反了法律法规，那就应该适用非法证据排除的规定，对于应当排除的证据予以排除，对于应该补正的瑕疵证据也应该要求监察委补正，并对于监察委部分人员违法收集证据的情形予以通报。

第二，不起诉的适用。依《监察法》四十七条第二款“人民检察机关对于有《中华人民共和国刑事诉讼法》规定的不起诉的情形的，经上一级人民检察机关批准，依法作出不起诉的决定。监察委认为不起诉的决定有错误的，可以向上一级人民检察机关提请复议。”该条是检察机关独立行使公诉权的保障。依据《刑诉法》规定不起诉的情况，分别为“法定不起诉”、“酌定不起诉”、“证据不足不起诉”而为了实现检察机关对于监察委的制约，保障犯罪嫌疑人的权利，检察机关针对酌定不起诉的案件，要使用好自己的自由裁量权，对于犯罪情节轻微，依照刑法规定不需要判处刑罚或者免除刑罚的，正确的作出不起诉的决定。对于证据不足不起诉的则应当依照《监察法》的要求，将案件退回监察委进行调查。

三、结语

为了加强对所有行使公权力的公职人员的监督，实现国家监察全面覆盖，深入开展反腐败工作，检察职能与监察职能应互相配合，互相制衡，坚决拥护并推进国家治理体系和治理能力现代化，反腐工作永远在路上。

参考文献：

[1]杨建顺.《国家监察体制改革十大课题》.

[2]曹建明.确保顺利实现检察机关与监察委有效衔接.

[3]杜承秀.行政执法检察建议的缺陷与完善[J].政法论丛，2017年第2期.

[4]陈光中.关于我国检查体制改革的几点问题[J].环球法律评论，2017年第2期.

作者简介：

胥佳蘋，上海市嘉定区人民检察院检察官助理，研究方向：刑法学。