城镇化背景下的城市财政结构比较研究
2018-09-21施雨
施雨
摘 要:城市财政在城镇化过程中起到了引导的作用,也体现了政府职能的转变。比较2007-2014上海和重庆的城市财政结构的特点,研究发现上海城镇化水平高,财政收入主要来源于税收收入贡献,财政支出支持科学技术水平的提高和社会生活的保障,而重庆的财政收入对于土地财政的依赖较大,城市财政支出主要用于城镇化中期的基础设施和经济建设。这样的财政结构差异,源于处于城镇化和经济发展的不同时期,也与城市自身的资源禀赋有关。
关键词:财政结构;土地财政;产业结构;城镇化
中图分类号:F23 文献标识码:Adoi:10.19311/j.cnki.1672-3198.2018.24.044
1 前言
改革开放以来,中国经历了经济转轨、高速城镇化,经济增长和城镇化的本质一致,制度有效性和资源禀赋是影响其发展的重要因素(陈旭和赵民,2016)。目前我国发展进入新常态,但对于经济增长和城镇化的需求不会改变。城市政府职能是满足城市社会的共同需要,保证城市社会、经济和环境持续有效发展,而城市财政是为实现政府职能服务的,其职能范围随着政府职能转变而转变(董利民,2011)。财政是政府推进城镇化的重要手段,也是城镇化推进途径的物质基础、体制保障与监管手段(孙德超和周冰玉,2014)。中国的财税体系在此期间经历了重要的改革,对城市财政产生了深远的影响,开启了土地财政的大门(段国旭,2009)。城镇化与财政收支存在协同关系(余红艳,2008),中国城镇化迅速,但发展过程中城镇化水平存在明显的空间差异,呈现出“东高西低”的格局(秦佳和李建民,2013),所以中国城市财政的时空差异也是值得探讨的话题。本研究分别选取东部和西部具有代表性的城市—上海和重庆,对比研究城市财政收支结构,并分析其与城镇化、经济结构的关系,试图为未来的城市发展及财政结构优化提供依据。
2 研究区域与方法
2.1 研究区域
上海、重庆是我国的两个直辖市,分别位于中国的东南沿海以及西南地区(图1),具有经济发展快、市场化程度高的特点。上海地处长江入海口,是国家中心城市、首批沿海开放城市,是中国重要的经济、交通、科技、工业、金融、会展和航运中心,也是中国大陆首个自贸区所在地;重庆是中国中西部唯一直辖市,也是面积最大的直辖市,农业资源丰富,工业发达,是中国西部的重要金融中心。但两个城市地理位置不同,城镇化进程不同,产业结构以及发展模式也存在差异,可能具有不同的财政结构。
2.2 数据来源
数据来源于中国国家统计局网站(来源)主要城市的年度数据、《上海统计年鉴》、《重庆统计年鉴》,考虑到统计口径时间差异以及部分数据缺失,分别选取上海市、重庆市2007-2014年的GDP数据、财政收入、财政支出数据进行分析。财政收入(一般预算收入)分为税收收入和非税收收入,税收收入又可根据《中国政府间财政关系图解》分为中央地方共享收入和地方固定收入(资源税由于来源不明无法判断,且份额较小,在本文不考虑)。财政支出根据政府职能结构分为行政支出、科教文卫支出、经济建设支出、社会保障支出。土地财政数据来源于2007-2014年的《中国国土资源年鉴》。
3 研究结果
3.1 公共财政收入与支出结构比较
3.1.1 财政收入结构
城市财政的收入分为预算内收入以及预算外收入,其中预算内收入又可分为税收收入和非税收收入,税收收入按照是否需要上交中央政府分为共享税收和地方固定收入。
(1) 一般预算收入构成。
从2007-2014年,两市的财政收入都呈增加趋势,其中上海财政预算收入明显高于重庆(图2)。2007年上海财政预算收入是重庆的4.69倍,而在2014年为2.39倍,说明2007-2014年期间,两个城市的财政收入差距在减小。同时,从税收收入占一般预算收入的比重来看,上海的税收收入占比达到90%以上,2007-2014,上海税收收入占比由95.23%下降到92.01%。而重庆税收收入占比低于上海,在60%左右上下波動,变化不大。
(2)税收收入及非税收收入构成。
税收收入也可以划分为与共享收入和地方固定收入(图3)。共享税收包括增值税、企业、个人所得税以及资源税(海洋石油资源税为中央收入),上海的共享收入与地方固定收入几乎持平。而重庆的地方固定收入占比约70%,从2007年至2014年呈增长趋势。
从税收结构来看,2012年后上海的税收结构发生了变化,营业税份额下降、增值税比例上升(图4a)。2012年上海开展营业税改征增值税试点,对于税收结构具有调整作用,也导致了共享收入比例的提高(图3)。重庆的营业税占比高于上海,但也有下降的趋势,两个直辖市的土地增值税都呈持续上升状态,体现了城镇化中土地和房地产市场对税收的贡献增大。从非税收收入结构(图4c,4d)可看出,上海及重庆的行政事业性消费收入占比较大,但有下降趋势,同时国有资源(资产)有偿使用收入比例不断上升。
3.1.2 财政支出结构比较
本研究中,城市财政支出按照政府职能划分为科教文卫支出、经济建设支出、社会保障支出、行政管理支出。从图5可看出,上海、重庆的财政支出结构中社会保障支出占比最大,体现了政府的社会服务职能。上海的科教文卫事业投入比例大于重庆,从23.90%增长至26.59%,增幅较大,而重庆增长了0.9%,增幅较小。科教文卫投入中,两个城市教育投入占比相近,但上海的科学技术投入比例高于重庆。经济建设方面,由于2007-2010年缺乏资源投资数据,2011年占比的突然增加原因可能为统计误差。两个市的行政管理支出都有所下降,其中重庆的下降幅度更大,体现了行政效率的提高和反腐倡廉的成果。
3.2 土地财政分析
3.2.1 土地出让情况比较
从图6可看出,重庆的土地出让面积大于上海,但是单位面积成交价格较低。重庆市的土地出让面积在2008-2013年持续上升,而上海的土地出让面积整体呈波动下降趋势。用单位面积成交价衡量,2007年上海平均成交额为17百万/公顷,而重庆为6百万/公顷。2007-2013年,重庆和上海的单位面积土地成交价格持续上升,其中上海的增加速率较高。
3.2.2 与土地相关的税收财政
当前我国土地房产税收体系中,与土地直接相关的有:城镇土地使用税、土地增值税、耕地占用税和契税,房产税间接相关,也纳入考虑(顾纯俊,2012),这五种税收都属于地方固定收入。2007-2014年,重庆和上海的土地相关的税收收入不断上升,至2014年上海土地相关的税收收入占地方固定收入的33.16%,重庆达到40.14%(图7)。虽然上海土地相关的税收收入总量高于重庆,但是在地方固定收入中占比较低。
4 讨论
4.1 土地财政与税收财政的关系
有学者将土地财政分为狭义和广义,狭义的土地财政指政府通过买卖使用权获得土地出让金,分税制改革以来,土地出让金收入已经成为地方政府重要的财政收入来源,属于预算外收入(杜雪君等,2009)。广义的土地财政不仅仅包含土地出让金,还包括政府出让土地带来的直接或者间接的税收收入提高、低价吸引投资,带动当地经济发展等(许凤丽,2011)。
本文讨论的土地财政的是广义的土地财政。通过分析,我们可以看出税收是两个城市主要财政收入来源,同时上海、重庆与土地相关的税收收入占总税收收入的比例不断上涨,重庆土地财政与税收收入有着更明显的协同关系,可以认为其对于土地财政更加依赖。中国的土地财政发展源于1994年分税制的实施,使得税收收入大部分被中央财政收入,造成了当地政府财政收支不平衡,政府财权与事权的不匹配,政绩考核压力使得政府官员不得不获得预算外收入来进行城市建设,中国土地双轨制、政府对于土地供给的垄断为政府这种行为提供了便利(刘红梅等,2008;许凤丽,2011;张青和胡凯,2009)。土地财政短期内可以拉动经济增长,直接或者间接的带动政府税收收入的增长,但不是长久发展之计。
4.2 财政收支结构与产业结构的关系
由图8可看出,我们发现上海第三产业发展迅速,在2014年占比达到了64.82%,占据主导地位,其次为第二产业,第一产业占比微乎其微。重庆产业结构以第二产业为主导,其次为第三产业,第一产业虽然占比最小,但仍然高于上海。但从2011年开始,重庆的产业结构中第二产业比例下降,第三产业增长到与第二产业持平,而第一产业比重不断下降。
重庆市农业资源丰富,但是农业对财政的收入贡献较低,同时丰富的农业资源也为政府发展土地财政带来条件,相关研究显示政府有用城镇化补贴工业化的行为,即为了经济发展低价提供土地给工业企业,吸引外资等(顾纯俊,2012)。重庆第二产业占比高、土地出让面积大、土地出让价格低,就有可能是这种情况,而上海的产业结构向以第三产业为主转型,对土地财政的依赖减少。
财政支出中,上海的科教文卫事业投入比例大于重庆,尤其是科学技术投入。重庆在经济建设方面及农业投入大于上海,可以体现了重庆与上海的不同城镇化发展阶段以及自然资源禀赋。政府的财政支出结构体现政府职能转变(孙德超和周冰玉,2014),重庆对于农业支出的减少,说明政府对于经济增长的需求大于对农业发展的关注。
4.3 财政收支结构与城镇化的关系
从人口城镇化的指标来看,上海市的城镇化水平总体高于重庆,城镇化速率放缓,而重庆城镇化速率较快(图9)。
城市产生和发展的初期,城镇化水平较低,城市财政的规模也有限,承担的事权也相应地少一些。在城市发展中期阶段,城市人口的增加、工业化程度提高,带来了经济增长和财政收入的增加,财政支出也会用于刺激经济发展,同时城市发展对于公共产品和服务有了更高的要求。进入平稳阶段后,城市运行层次的公共产品需求相对稳定,而对文化和娱乐设施、产品和服务等城市服务方面的需求有所提升(许梦博,2006)。重庆正处于城市发展中期,发展需要城市财政的支持,财政功能以经济建设为主,所以产生了对土地财政的依赖,同时城镇化过程对于土地的需求,进一步推动了土地财政的扩大。而上海城镇化趋于平稳,各项指标变化都不大,财政支出更多的投入科教文卫、社会保障方面,由于土地资源紧张,地价高昂,更多的城镇化发展将基于存量,财政收入也将源于第三产业。
城镇化的核心要素是经济结构,新型城镇化背景下,财政应引导地方政府以当地产业发展为基础,综合考虑资源和环境的约束,按照经济和社会协调发展的要求,控制城镇化建设的步伐,而不是单纯依靠城镇化的需求来调节财政结构。
5 结论
在城市发展过程中,上海和重庆财政收支的总量不断扩大,但是结构上存在差异。2007年至2014年,上海的财政收入高于重庆,上海财政收入以税收收入为主,结构趋稳,重庆财政收入中税收收入占比相对较低且变化幅度大。财政支出方面,两个城市的结构形态相似,但上海的科教文卫投入占比高于重庆,重庆在经济建设方面投入较大。重庆市的土地出让总面积高于上海,并呈上升趋势,上海的土地出让呈减少趋势,但是单位面积价格远高于重庆。两座城市在土地财政收入不断上升,其中重庆对土地财政的依赖更大。
上海和重庆的财政结构差异,源于城镇化和经济发展的不同時期与城市自身的资源禀赋。上海城镇化趋于平稳,土地资源紧张,财政收入更多依赖第三产业,财政支出更多的追求城市服务功能。重庆正处于城市发展中期,自然资源禀赋良好,产业结构以第二产业为主,财政收入对土地和土地财政比较依赖,财政功能以经济建设为主。
城镇化的需求侧刺激只能满足短期内的快速发展,城市发展需要响应供给侧改革的要求,进行合理的长期规划。新型城镇化背景下,地方政府应当以当地产业发展为基础,综合考虑资源和环境的约束,利用财政结构来调节经济结构和协调社会发展,科学合理的实现城镇化建设。
参考文献
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