中国共产党强农惠农富农政策发展的三次飞跃

魏宪朝 刘焕申

摘 要：當代中国的改革始于农村，发端于农民的伟大创造。中国共产党改革开放的基本国策是惠及全体人民的战略抉择，是推动中国发展的根本动力。改革开放40年来，中国共产党始终坚持以人民为中心的发展思想，颁布实施了一系列强化农业、惠及农村、富裕农民的方针政策。党的十九大报告提出的“实施乡村振兴战略”为“农业强、农村美、农民富”以及“全体人民共同富裕”伟大目标的实现夯实了政策基础。20个中央一号文件见证了以农村改革为主要内容的强农惠农富农政策的发展从开启新征程、推进新发展到实现新跨越的三次飞跃。

关键词：农村改革40年；中国共产党；政策发展；共同富裕

中图分类号：F320文献标识码：A

文章编号：1003-0751（2018）06-0035-06

党的十八大报告提出“加大强农惠农富农政策力度”，让广大农民共享现代化成果。进入新时代，我国农业、农村、农民的面貌发生了深刻的历史性变化。党的十九大报告进一步强调“实施乡村振兴战略”“坚持农业农村优先发展”“加快推进农业农村现代化”①。农村改革40年，党中央先后发布了20个聚焦“三农”问题的一号文件（下文简称中央一号文件），颁布实施了一系列强农惠农富农政策，为“农业强、农村美、农民富”以及“全体人民共同富裕”奋斗目标的实现夯实了政策基础，实现了从开启新征程、推进新发展到实现新跨越的三次飞跃。

一、家庭联产承包责任制：开启强农惠农富农政策发展新征程，“让一部分人先富起来”

新中国成立后，中国共产党始终把改善民生、惠及农村、强化农业的发展理念贯穿于马克思主义中国化的伟大实践中，完成了近代以来最广泛而深刻的农村社会变革。党的十一届三中全会之后，为顺应农民意愿，改革开放基本国策一蹴而就，村民自治兴起，农民获得经营自主权，一部分人开始富起来。

1.农村改革：开启强农惠农富农政策发展新征程

1970年代末至80年代初，我国农村掀起了一场重大的政策变革，把新中国成立以来形成的集中经营、集体劳动、统一分配的管理体制转变为以家庭联产承包责任制为基础、统分结合的农村管理体制。如果说改革开放基本国策是惠及全体人民的战略抉择的话，那么，推进实施家庭联产承包责任制，“让一部分人先富起来”②，就是开启具有中国特色的强农惠农富农政策发展新征程的一把金钥匙。

2.家庭联产承包责任制：“让一部分人先富起来”

家庭联产承包责任制是指农村以家庭为单位向集体组织（村民委员会，在村委会建立之前称之为生产大队，下设生产小队，之后以农户为单位成立生产小组，实行家庭联产承包）承包土地等生产资料、承担生产任务的农业责任制形式。它既能发挥集体经济的优越性，又能调动农民个体家庭的积极性，是适应当时我国农业生产特点、农村生产力发展水平和管理水平的一种崭新形式。这一政策的实施并没有走土地私有化道路，而是以土地等基本生产资料公有制为基本前提，既坚持了我国农村的社会主义方向，又极大地调动了广大农民的生产积极性，是中国共产党领导下的农民创举，也是其进行农村改革的政策供给和制度安排。

家庭联产承包责任制赋予了农民经营自主权，农民得到的实惠不断增多。“交足国家的，留足集体的，剩下都是自己的”成为这一政策初期的生动写照。农民开始有了获得感。

3.5个中央一号文件：农村政策大调整

1982年1月1日中共中央发布了第1个涉农问题的一号文件。这一政策性文件对迅速推开的农村改革进行了总结。1983年1月，第2个中央一号文件从理论上进一步说明家庭联产承包责任制的性质。1984年1月中共中央发布的第3个一号文件强调继续稳定和完善联产承包责任制，并规定延长土地承包期。1985年1月，第4个中央一号文件决定取消30年来农副产品统购派购的制度。1986年1月，中共中央、国务院下发的第5个一号文件充分肯定了农村改革的方针政策是正确的，并宣布我国农村开始走上有计划发展商品经济的轨道。

5个中央一号文件的实施，极大地调动了广大农民的生产积极性，不但推动和解放了农村生产力，同时也为城市经济体制的改革提供了坚实的物质基础和人力资源支撑。5个中央一号文件作为研究这一时期“三农”问题的专用词，以赋予农民经营自主权为主要特征，不仅记录了中国共产党农村政策大调整的演进过程，而且见证了中国共产党“从群众中来、到群众中去”领导中国农村改革所作出的一系列重大决策。

4.村民自治：推动农村基层民主建设

从1982年我国新修订颁布的《宪法》规定“村民委员会是基层群众自治性组织”，到1990年民政部下发的《关于在全国农村开展村民自治示范活动的通知》，再到1998年《中华人民共和国村民委员会组织法》的修订通过并正式实施，农民的权益有了具体的法律保障，农村基层民主建设不断发展，以村民自治为主要内容的当代中国自下而上的民主大战略日益凸显。③

这一时期，随着农村改革不断深入，农业生产也不断向专业化、商品化、社会化方向推进，乡镇企业迅速兴起和发展。据统计，1978—1988年，我国的粮食总产量由4000亿斤增加到8000亿斤，创造了占世界7%的耕地养活占世界22%的人口的“中国奇迹”。④其间，乡镇企业逐步成为中国经济中最活跃的一部分，并在全国工业产值中占据“三分天下有其一”的重要地位。但是，从20世纪90年代初期开始，虽然于1993年7月颁布了《中华人民共和国农业法》，但连续出现的大规模自然灾害（如棉铃虫泛滥等）及农产品价格大幅度下降，加上家庭承包的小块土地无法适应现代化生产的不利因素和农业税收的逐年增加，农村发展慢了下来。“农民真苦、农村真穷、农业真危险”道出了这一时期“三农”问题的严重性和加强“三农”工作的紧迫性。

二、新农村建设：中国共产党不断推进强农惠农富农政策新发展，引导推动“先富带后富”

进入21世纪，中国共产党开始对种粮农民采取直接补贴制度。2002年开启农村税费改革，之前向农民征收的“三提留”“五统筹”等涉农税费大幅度削减。从党的十六大到十八大，农村改革不断深化，农业发展取得长足进步，农民生活日益改善。2004—2012年，为引导推动“先富带后富”，中共中央又连续9年发布了9个一号文件，对农村改革和农业发展作出了一系列具体的政策安排。其间，始于1958年的《中华人民共和国农业税条例》于2006年1月1日被废止，农业税全面取消。中国共产党强农惠农富农政策的发展实现了第二次飞跃，农民生活开始奔向“全面小康”。

1.“多予少取放活”：農民得到了更多实惠

“多予少取”最早出现在1998年10月党的十五届三中全会通过的《中共中央关于农业和农村工作若干重大问题的决定》中，它指出：“坚持多予少取，让农民得到更多的实惠。”2002年中央农村工作会议明确提出增加农民收入总的指导方针是“多予少取放活”。党的十六大之后，2003年7月出台的《国务院关于克服非典型肺炎疫情影响促进农民增加收入的意见》以及2004年、2005年、2006年、2007年的4个中央一号文件也都明确作出了“多予少取放活”、让农民休养生息的具体政策安排。

“多予”，即通过实施“工业反哺农业、城市支持农村”战略，建立以工促农、以城带乡的惠农长效机制，为农村发展、农民增收创造有利条件。“少取”，即减轻农民的负担，取消对农民的各种不合理收费，加强对减轻农民负担的监督管理，保护农村农民的合法权益。“放活”，即按照市场经济规律，大力推进农村产业结构调整，消除体制机制束缚和政策落实障碍，给予农民更多的自主权，激发农民自主创业、不断增收的积极性。“多予”，加大了对“三农”的扶持力度；“少取”，全面取消了农业税、牧业税、农业特产税；“放活”，加快了农村综合改革的步伐。

在这一方针指导下，农业有了新发展、农村产业结构得到了调整、农民获得了更多的实惠。但是，农村也出现了“钱袋满了、脑袋空了，生活好了、人心散了”的现象，精神文明建设势在必行。

2.新农村建设：统筹城乡发展

2005年10月，党的十六届五中全会通过的《关于制定国民经济和社会发展第十一个五年规划的建议》提出了要按照“生产发展、生活宽裕、乡风文明、村容整洁、管理民主”的要求，扎实推进社会主义新农村建设。2006年2月，中共中央、国务院下发了《关于推进社会主义新农村建设的若干意见》，即第8个中央一号文件。文件从8个方面分32条对党的十六届五中全会提出的社会主义新农村建设作出了具体的政策部署。这是在全面建设小康社会、我国经济发展总体上已经进入“以工促农、以城带乡”新阶段的背景下，中共中央作出的又一个重大的政策决策，农村、农业、农民从中得到了极大的实惠。有数据显示，国家支农资金从2004年的2626亿元增加到2005年的2975亿元，又增加到2006年的3397亿元。仅2006年的支农资金就比上年增长了14.2%，占总支出增量的21.4%。⑤

3.农民专业合作社：引导“先富带后富”

为了进一步推进农业农村现代化，鼓励、支持、引导农村不断兴起的农民专业合作社的健康发展，规范其组织和行为，保护其成员的合法权益，2006年10月时任国家主席胡锦涛签署了中华人民共和国第五十七号主席令，《中华人民共和国农民专业合作社法》出台，并于2007年7月1日起施行。

随着新农村建设的不断推进、《农民专业合作社法》的实施，农民专业合作社如雨后春笋般纷纷涌现，“先富带后富”有了平台，农民权益有了法律保障，农村社会取得了重大发展。党的十七大之后，中共中央又连续5年发布了5个一号文件来推动“三农”问题不断得到解决，为党的十八大作出“推动城乡发展一体化”“加大强农惠农富农政策力度”“让广大农民平等参与现代化进程、共同分享现代化成果”的战略安排奠定了政策基础。

三、乡村振兴战略：中国共产党强农惠农富农政策发展实现新跨越，为“全体人民共同富裕”绘就蓝图

党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央举旗定向、运筹帷幄，以巨大的政治勇气和强烈的历史担当，坚持以人民为中心的发展思想，坚持农业农村优先发展，提出了一系列强农惠农富农的新理念新思想新战略，出台了一系列涉农问题的新措施，实现了强农惠农富农政策发展的新跨越。

1.精准扶贫：“小康路上一个不能少”

有数据显示，按照中国的扶贫标准，到2013年底我国农村还有8249万贫困人口⑥，也就是说“三农”问题仍然没有得到根本性的解决。党的十八大以来，习近平总书记曾在多种场合、多次强调指出：“小康不小康，关键看老乡”“全面小康路上一个不能少”，并提出了“精准扶贫”的基本要求。他认为，全面建成小康社会，基础在农业，难点在农村，关键在农民。

“精准扶贫”一词最早出现在2013年11月习近平到湖南湘西考察时作出的“实事求是、因地制宜、分类指导、精准扶贫”的重要指示中，并很快成为各界热议、强农惠农富农政策研究的关键词。2014年1月，中共中央办公厅详细作出了精准扶贫工作模式的顶层设计，推动“精准扶贫”思想的落地实施。2014年3月，习近平总书记在参加两会代表团审议时指出，实施精准扶贫，瞄准扶贫对象，进行重点施策。2015年1月，他在云南调研时强调，打好扶贫开发攻坚战，加快民族地区经济社会发展。2015年6月，他在贵州考察时明确提出了“六个精准”的基本要求，即扶持对象精准、项目安排精准、资金使用精准、措施到户精准、因村派人精准、脱贫成效精准。

2017年10月，习近平总书记在党的十九大报告中再次强调，坚决打赢脱贫攻坚战，决胜全面建成小康社会。2017年12月27日，中华人民共和国第十二届全国人民代表大会常务委员会第三十一次会议重新修订并通过了自2007年开始施行的《中华人民共和国农民专业合作社法》，此法已经由国家主席习近平签署主席令自2018年7月1日起施行，对进一步推进精准扶贫，实现农村的共同富裕必将具有重要的法治意义。

2.聚焦农业现代化：农业强起来、农村美起来、农民富起来

自2013年起，中共中央又连续6年发布了6个聚焦“农业现代化”的一号文件。其间，党和政府统筹推进“五位一体”总体布局，协调推进“四个全面”战略布局，制定了《全国农业现代化规划（2016—2020年）》《粮食行业“十三五”发展规划纲要》《全国农村经济发展“十三五”规划》等多个重大规划文件。2015年中央一号文件强调，“中国要强，农业必须强。中国要富，农民必须富。中国要美，农村必须美”；2016年中央一号文件提出“创新、协调、绿色、开放、共享”的新发展理念；2017年中央一号文件明确把“深入推进农业供给侧结构性改革”“加快培育农业农村发展新动能”作为农业农村工作的重点。

进入新时代，“我国社会主要矛盾已经转化为人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾”，农村社会也发生了深刻的历史性变化。可以说，党的十九大提出“实施乡村振兴战略”的重大举措，是新时代的要求，是中国共产党强农惠农富农政策发展的一次新跨越。

3.乡村振兴战略：推动实现“全体人民共同富裕”

党的十九大报告指出：“实施乡村振兴战略。农业农村农民问题是关系国计民生的根本性问题，必须始终把解决好‘三农问题作为全党工作重中之重。”习近平总书记强调：“巩固和完善农村基本经营制度，保持土地承包关系稳定并长久不变，第二轮土地承包到期后再延长三十年。”“深化农村集体产权制度改革，保障农民财产权益，壮大集体经济。确保国家粮食安全，把中国人的饭碗牢牢端在自己手中。”⑦

党的十九大之后，以习近平总书记为核心的党中央针对“三农”工作连续作出了一系列重要部署。2017年12月28—29日，中央农村工作会议全面分析了“三农”工作所面临的新形势、新任务，以及实施乡村振兴战略的重要意义，具体部署了2018年和今后一个时期的农业农村工作；12月29—30日，全国农业工作会议制定了实施乡村振兴战略的具体措施，明确了2018年的农村工作重点；2018年3月5日，国务院总理李克强在政府工作报告中又特别强调指出要大力推进实施乡村振兴战略。

2018年2月4日，中共中央发布了农村改革以来的第20个一号文件，即《中共中央 国务院关于实施乡村振兴战略的意见》。文件指出，实施乡村振兴战略是解决人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分发展之间的矛盾、实现“两个一百年”奋斗目标和全体人民共同富裕的必然要求。按照党的十九大提出的决胜全面建成小康社会、分两个阶段实现第二个百年奋斗目标的战略安排，文件明确指出，实施乡村振兴战略总的指导思想是，全面贯彻党的十九大精神，以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导，加强党对“三农”工作的领导；基本原则是，坚持党管农村工作，坚持农业农村优先发展，坚持农民主体地位，坚持乡村全面振兴，坚持城乡融合发展，坚持人与自然和谐共生，坚持因地制宜、循序渐进；目标任务是，到2020年，乡村振兴取得重要进展，制度框架和政策体系基本形成；到2035年，乡村振兴取得决定性进展，农业农村现代化基本实现；到2050年，乡村全面振兴，农业强、农村美、农民富全面实现。

我们有理由坚信：在习近平新时代中国特色社会主义思想的指引下，在共享经济发展模式的带动下，在中国共产党强农惠农富农政策发展的强力推动下，在《中共中央 国务院关于实施乡村振兴战略的意见》的具体安排部署下，不忘初心，牢记使命，砥砺前行，全体人民共同富裕的奋斗目标一定会实现。

注释

①⑦习近平：《决胜全面建成小康社会 夺取新时代中国特色社会主义伟大胜利》，人民出版社，2017年，第32頁。

②改革开放之初，邓小平曾多次谈到“让一部分人先富起来”。1985年10月23日，他在会见美国时代公司组织的美国高级企业家代表团时说：“一部分地区、一部分人可以先富起来，带动和帮助其他地区、其他人，然后逐步达到共同富裕。”1986年3月28日，他在会见新西兰总理朗伊时说：“我们的政策是让一部分人、一部分地区先富起来，以带动和帮助落后的地区，先进地区帮助落后地区是一个义务。”1986年8月19—21日，他在天津听取汇报和进行视察时说：“我的一贯主张是，让一部分人、一部分地区先富起来，大原则是共同富裕。”1986年9月2日，他在答美国记者迈克·华莱士的提问时讲道：“社会主义原则，第一是发展社会生产，第二是共同富裕。我们允许一部分人先好起来，一部分地区先好起来，目的是更快地实现共同富裕。”参见《邓小平文选》第三卷，人民出版社，1991年，第149、155、166、172页。

③魏宪朝：《试论当代中国的民主大战略——从“国家与社会”关系的理论看中国农村基层民主》，《理论与改革》2000年第4期。

④李响：《从“解决温饱”到“城乡一体化发展”》，《中国国土资源报》2012年2月25日。

⑤《高培勇点评2006税收新闻》，《中国财经报》2007年2月13日。

⑥《2013年全国农村贫困人口8249万人》，新浪网，http：//blog.sina.com.cn/s/blog_599a3d490101jjln.html，2014年2月24日。

责任编辑：澍 文