我国政府绿色采购发展的现实困境与政策建议

韩琳

[摘要]政府采购制度作为政府财政制度的重要组成部分，在中国的起步较晚，但发展速度还是比较快的。在政府采购管理机构、法律框架日益成熟的基础上，政府采购行为的作用不能继续停留在节约资金、抵制腐败等较低的层面上，而应当更多地转变到优化经济结构、调整总量平衡、促进环境保护等政策性功能上来。文章从政府采购在促进环境保护方面入手，探讨了目前政府绿色采购发展过程中遇到的困境，并针对性地提出政策建议。

[关键词]政府绿色采购；节能环保政策；绿色转型

[DOI]1013939/jcnkizgsc201825157

1前言

政府采购作为现代政府预算执行管理的有效手段，在发达国家已有二百多年的发展历史。在不同国家、不同历史时期，政府采购制度的政策功能有着不同的表现。通常，在政府采购制度建立初期，实施政府采购的目的更多地是节省财政资金，提高资金使用效益，提升采购效率。随着社会经济不断发展，政府采购制度日益成熟，政府采购的政策功能显得愈加重要，并且成为各国政府调控经济的有效手段和实现社会政策目标的重要工具。

采购连接着生产和消费，实施政府绿色采购，一方面，利用财政性资金购买节能环保产品，可以引导消费者进行绿色消费；另一方面，它以市场运作的方式为环保节能企业提供较为充裕的资金支持，帮助它们实现企业发展，从而带动上游企业的绿色生产，推动企业的绿色转型和生产结构的调整，并最终实现全产业链的绿色改造。因此，政府采购在实现其固有的采买功能之外，又被赋予了推进供给侧结构性改革，加快绿色转型步伐等政策性功能。[1]

2我国政府采购的发展现状

相对于企业和社会公众的绿色采购，政府绿色采购在制度建设和实施程度上成熟度都相对高一些。1998年，国务院明确了财政部为政府采购的主管部门；2002年，全国人大审议并通过了《中华人民共和国政府采购法》，这也确定了中国政府采购制度领域的基本大法；随后，以《政府采购法》为核心初步形成了政府采购制度的法律框架；随着政府采购制度的日益成熟，我国政府相继出台了一系列政府绿色采购的政策法规和采购标准，包括《中华人民共和国清洁生产促进法》《节能产品政府采购清单》以及《环境标志产品政府采购清单》等。[2]

2016年，我国政府采购规模为257314亿元，较上年增加46609亿元，增长221%，占当年全国财政支出和国内生产总值（GDP）的比重分别为11%和33%。从政府采购落实节能环保政策情况来看，全国强制和优先采购节能产品规模达到1344亿元；全国优先采购环保产品规模达到1360亿元。[3]可见，政府采购已成为我国国民经济中的重要领域，但在落实节能环保政策方面，仍有很大发展潜力。

3我国政府绿色采购推行的困难

31立法仍然比较薄弱

我国政府采购制度建立之后，在规范政府采购程序，促进企业公平竞争，提高财政资金使用效率，推进反腐倡廉建设方面，发挥了重要作用。但是，在落实节能环保政策功能方面，存在缺乏政策实施的具体条件，政策法律的可操作性不强等问题。

2014年新修订的《中华人民共和国政府采购法》第九条规定，“政府采购应当有助于实现国家的经济和社会发展政策目标，包括保护环境，扶持不发达地区和少数民族地区，促进中小企业发展等”。作为政府采购制度的基本法律，《政府采购法》只是笼统地将“保护环境”作为政府采购的公共政策目标，并没有规定实施的具体措施。

2015年颁布实施的《中华人民共和国政府采购法实施条例》（以下简称《实施条例》）第六条规定，“通过制定采购需求标准、预留采购份额、价格评审优惠、优先采购等措施，实现节约能源、保护环境、扶持不发达地区和少数民族地区、促进中小企业发展等目标”。《实施条例》对政府采购实现“保护环境”的政策目标给出了具体措施，但是采购人在具体执行采购过程中，仍然存在可操作性不强的困惑。

32采购从业人员的节能环保意识不强

在走访调研中发现，各部门的政府采购人员大多数并没有较强的节能环保意识，对政府绿色采购政策的实施造成了观念上的障碍。比如，采购人对绿色产品概念模糊，对环境标志产品清单不了解；在采购过程中，只关注终端产品的节能环保属性，而忽视产品在研发、生产、包装、运输、使用、回收等全过程中的节能环保要求。[5]

33绿色清单认证制度的范围有限

目前，在落实节能环保政策方面，我国推行了两套清单，分别是《节能产品清单》和《环境标志产品政府采购清单》（以下简称《环保清单》），《节能产品清单》目前执行强制采购，《环保清单》目前执行优先采购政策。两个清单很难把所有产品、服务和工程囊括在内，这样就使政府绿色采购缺乏执行依据。

另外，近几年财政部开始推行批量集中采购政策，在评标过程中，对环境标志产品确实给予了加分的政策倾斜，但分值设置通常比较低，无法将环境友好的产品优势突出出来。

4我国政府绿色采购发展的政策建议

41完善政府绿色采购法律制度

国际上，为推行政府绿色采购通常是采用立法强制的方式[4]，比如美国颁布实施的《联邦政府采购法》、加拿大颁布实施的《环境责任采购法案》等，这些法律制度的实施为政府绿色采购的发展提供了强有力的法律支持和制度保障。但是，我国目前的政府采购法律法规对节能环保的规定和要求，只是原则性的、宏观的，可操作性并不强。建议在《政府采购法》及其《实施条例》的框架下，制定《绿色产品政府采购实施办法》，以强制手段明确采购人在践行政府绿色采购方面的责任；在执行政府采购过程中，进一步规范绿色采购行为，比如制定供应商选择、产品选择、产品包装、产品运输、产品循环利用等环节的具体行为规范。

42建立政府绿色采购产品标准

2006年11月，财政部、环境保护部联合公布了首批《环境标志产品政府采购清单》，并在实际政府采购活动中明确了环境标志产品的优先采购地位。但是，产品清单制度的缺陷在于不可能全面覆盖所有的产品类型，无法全方位地考虑政府采购行为是否符合环保要求。因此，可以考虑建立政府绿色采购标准制度，由政府为采购人提供标准而非某些特定的产品品牌和型号。根据一类产品的特性，进行系统的技术分析，对环境友好的关键因素制定科学的指向标准，在政府采购行为中加以强制执行；同时，根据不同产品市场的成熟程度，逐渐向非政府采购领域强制推行。

43明确政府绿色采购监督机制

目前，我国财政部门、审计部门、监察部门对政府采购行为的监督，更侧重对采购程序、采购方式以及采购过程中相关人员的违法乱纪行为进行监督，对政府采购是否较好地落实了各项政策功能，并没有相关的监督和管理机制。为确保环境保护、扶持不发达地区和少数民族地区、促进中小企业发展等政策功能的落地，必须从制度、方法和手段等方面加强建设。明确制度，公布政府绿色采购的实际执行情况，接受人大和社会公众的监督，借助社会舆论加强宣传和监督等。同时，适时推行政府绿色采购的考核制度，对推行政府绿色采购、落实政策功能的采购单位和部门给予鼓励，对违反政府绿色采购相关规定的单位和部门给予批评等。

44完善政府采购评标体系

在传统的最低价评分法、综合评分法等评标方法下，可以考虑对节能环保产品实行“双加分”政策。比如，在一个综合评分法的公开招标采购项目中，从价格和技术指标两方面对节能环保产品实行政策优惠。这种“双加分”政策，将大大增强对绿色产品的支持力度。

参考文献：

[1]傅京燕，章扬帆，乔峰以政府绿色采购引领绿色供应链的发展[J].环境保护，2017（4）.

[2]段利云政府采购法律制度的途径分析[J].经济研究导刊，2016（11）.

[3]吳正合高度集中的美国政府采购[N].政府采购信息报，2006-01-13.

[4]伍红美国的政府采购制度简介[J].江西财税与会计，2001（5）.]