中心镇建设的制约因素、 经验借鉴及对策

叶生

党的十九大报告指出：以城市群为主体构建大中小城市和小城镇协调发展的城镇格局。中心镇上接县城，下联乡镇，作为农村区域性的经济中心，是推动城市和小城镇联动发展的关键环节和重要载体。近年来，自上而下，中心镇建设越来越引起关注和重视。从认识定位看，由建设小城镇到建设中心镇，反映了对城市化认识的深化和提升。随着城市化的发展，中心镇必将承担起城市的部分功能，成为中心城市之间的副增长极。从目标任务看，江苏各县域都把城镇化作为发展的重要战略。截止2017年末，南通城镇化率达到58.73%，并正以每年1—2个百分点的速度推进。如此迅速庞大的城市化发展趋势和任务，仅仅需要中心城市的规模扩张是不够的，必定需要中心城镇来完成部分城市化的任务。

一、中心镇建设面临的问题

1.集聚和辐射能力不强。目前南通中心镇规模普遍较小，集聚和辐射能力不强。笔者在南通市如东县作了调研，该县栟茶、河口、岔河三个首批市级中心镇，2017年，平均每个中心镇的总人口为 6.9 万，镇区人口为 1.6 万，中心镇镇区人口占全镇人口比重为 27.2 %，城市化水平为 27.2 %，与全市城市化平均水平还有一定差距。研究表明，中心镇镇区人口5万以上，才能产生一定的集聚效应；镇区人口10 万以上，才能满足城镇基础设施配套经济型的要求。城镇规模小必然造成发展空间和辐射区域狭小，难以把周边乡镇的资源集聚起来，对镇域经济也无法起到辐射作用。就南通而言，目前全市中心镇处于非均衡发展状态，呈现大规模和小规模并存的格局。南通传统乡镇企业在发展过程中走的是分散发展的道路，相当一部分乡镇企业不是集聚在镇区，而是分散布局在村落。对于那些规模偏小的中心镇，因基础薄弱、规模偏小、产业层次低，辐射带动能力弱，集聚力不强。

2.基础设施建设严重滞后。相当一部分中心镇基础设施建设水平跟不上经济发展的要求，城镇基础设施和公共服务设施建设长期依赖政府投资的状况一直没有改变。镇区内部和外部交通道路布局不合理，导致区域内外通达性不畅；水、电、污水排网的建设跟不上城镇发展的需要；通讯信息网络体系发展滞后；忽视生态环境保护，生活配套设施投入不足。中心镇建筑设计水平和工程质量不高，存在多镇一面、缺少自身特色的问题。受传统运行机制和思维的影响，镇政府的机构设置、管理体制等都按照原有小城镇模式运行，很少承担起城市管理、社会服务等职能，在服务方式上呈现出单一性、分散性、低效性特征，医疗、教育、文体、卫生等社会事业滞后，公共服务机制不健全，整体服务水平较低，无法满足群众日益增长的多层次、多样化的服务需求。

3.发展要素严重匮乏。不少中心镇反映，目前建设用地不足、人才匮乏和资金缺口已成为制约中心镇发展的三大瓶颈。第一，土地资源紧缺。大部分中心镇的经济发展仍很大程度依赖劳动密集型产业，对土地的需求较多，不少中心镇建设用地总量严重不足，非农经济的发展对土地的需求与基本农田保护之间的矛盾日益突出。第二，人才难以积聚。流入中心镇的人员以低素质、低技能的外来务工人员为主，高层次人才不愿意向中心镇流入，城市规划建设和经济管理等专业人才匮乏。第三，建设资金缺乏。现有各级财政支持加快中心镇发展投入普遍较低。融资渠道不畅，财力薄弱，缺乏稳定规范的资金来源，负债多，资金投入明显滞后于发展需求。

4.中心镇政府责权不匹配。近几年，中心镇经济社会快速发展，镇政府承担的职能逐渐扩大到经济、政治、文化、社会和生态建设等各个领域，但是小城镇的管理权限尤其是城市管理权限缺乏严重，客观上要求增加镇级管理权限和综合服务能力。现行的“条块”管理体制中公安、工商、税务等具有行政执法权的部门实行的是垂直管理，乡镇政府缺乏法律赋予的执法权和主体资格，形成了“市一级的工作要求，县一级的经济地位，镇一级的管理权限”的局面。乡镇政府没有行政执法权和决策权，在当前依法行政的环境背景下，导致“权在部门，事在基层”，“看得见的管不了，管得了的看不见”，权限和职能与乡镇实际承担的管理服务任务极不协调。

5.中心镇布局还需进一步完善。中心镇的选取标准主要基于两个准则，一是看该中心镇的经济社会综合实力能否带动其周围乡镇的发展，二是看其地理位置是否为周边地区的中心。一般情况下，中心镇的选择应采取“非均衡模式下的相对均衡”模式，以县域为基本的选择单位，以避免中心镇的不平衡分布。根据城市地理学的最小六边形网络模型，两个中心镇之间的距离应为26公里。从目前确定的19个中心镇来看，中心镇的空间分布与经济发展水平的不一致性，要求中心镇布局应依据经济发展水平、交通区位条件、产业聚集程度、均衡辐射半径区域，通过区划调整，实现中心镇空间结构的优化重组。

二、苏南中心镇建设的经验凝练及對南通的启示

苏南在推进中心镇建设中，充分发挥本地区地理环境、人文历史、产业特色的优势，逐步解决小城市化过程中存在的问题，走出了一条特色发展之路。概括起来，一是以产业集聚推动城市发展，以城市发展带动产业升级。依靠产业集聚的优势，积极实施投融资体质改革，大胆尝试“民资造城”，通过民间资本投资建设教育文化体育等公共设施。二是以体制改革促进机制创新。按照“谁投资、谁受益”的原则，鼓励企业投资，吸引社会力量参与城市公共基础设施和公益事业建设，拓展城市建设融资渠道。创新行政管理机制。成立了工商、城管等分局，以更加适应城市化发展需要。创新社会保障机制。积极推进社会养老保险、新型农村合作医疗保险、特困户最低生活保障等社会保障制度。三是以文化旅游带动产业和城市集聚发展。整合镇域山水、历史、非物质文化遗产等民俗文化资源，加大历史遗存保护，复兴古镇形态和意境。比如，昆山充分利用阳澄湖、巴城、周庄等生态景观资源，加快建设“产业新城、文化名镇、人居花园”，打造经济、文化、旅游中心。四是以高起点规划带动中心镇建设。以花桥为例，先后聘请上海城规院、新加坡邦城、日本野村、英国阿特金斯、香港易道等国内外著名机构联合编制完成了具有前瞻性和国际水准的总体规划、功能分区划、控制性规划和城市设计等不同层次、不同深度的规划600余项，基本做到了规划全覆盖，为商务城空间布局、产业发展、基础设施建设提供科学指导。

三、加快中心镇建设的政策建议

1.完善规划体系，加强对中心镇建设的规划指导。目前各地的中心镇规划已经全面启动，并在适时结合实际情况动态调整。在规划编制过程中，首先要抓好中心镇总体规划的修编，必须按照建设小城市和特色镇的目标定位和城乡统筹发展的新要求，着眼于整个镇域范围甚至周边更大区域来研究城镇的发展战略和空间布局；明确强制性内容，努力提高总体规划的前瞻性和超前性；突出中心镇在县（市）域总体规划中的地位，高起点、高标准地规划中心镇的发展。其次，加强近期建设规划、控制性详细规划、基础设施和公共设施规划的编制。在总体规划修编完善的基础上，中心镇要突出抓好近期建设规划、各功能区的详细规划以及交通、给排水、供电、环保、垃圾等基础设施和公用设施的专业规划。在总体规划指导下，对镇五年内的重要基础设施、公共服务设施、中低收入居民的住房建设以及生态环境保护等内容进行统筹安排，合理布局；对中心镇规划区内的重要区块，如旧城改造、产业园区等都要编制控制性详细规划；对中心镇重要地段、重要节点做好城市设计，控制其平面布局、建设容量和风貌特色，提升建设品位，既要体现出时代气息，又要保护好具有地方特色的自然人文景觀，切实处理好经济和社会发展与保护自然、人文环境的关系。

2.加速产业集聚，培育中心镇的特色经济。产业发展是城镇建设的基础和基本动力，中心镇要实现城镇化就必须获得产业支撑。加快产业集聚，主要有三种途径：一是特色集聚，即主导产业集聚。二是生产要素集聚，即乡镇企业规模集聚。三是现代农业的产业化集聚，形成集约发展优势。建议今后要对技术改造和创新、结构调整、农业产业化、市场建设的项目安排和资金扶持，应优先向中心镇倾斜。中心镇应积极培育城镇特色经济和优势产业，根据自身的功能定位，培育各具特色的工业重镇、商贸集镇、旅游古镇等。应该用产业集群思想指导中心镇的经济发展，政府的首要任务是在对当地企业发展、要素供给、市场需求等状况综合分析论证的基础上，选择出某一根植性较强、关联作用较大的核心产业加以培育和扶持。

3.加强城镇基础设施建设，改善生产生活环境。与城市比较而言，中心镇的基础设施条件很不完善，这是制约中心镇发展的重要障碍。在中心镇建设中要坚持统一规划、综合开发、配套建设的原则，按照“先地下、后地上”，“先基础设施、后主体建筑”的操作程序，重点解决好供电、供水、道路和通讯等设施的配套建设。中心镇的基础设施和公共设施的建设水平关系到中心镇的造血功能和社会承载能力。依据城镇基础设施与公共设施配置水平需适度超前的原则，应按照中小城市的要求配置中心镇的基础设施与公共设施，加强中心镇的环保、绿化、道路、给排水、信息网络等基础设施和公共设施的建设，加快城镇教育、文化、卫生、体育、广播电视、社会福利和就业保障等社会公共设施的建设。

（作者单位：江苏省南通市云顶实业总公司）