国家审计法律责任体系研究

●党 博

国家审计致力于纠偏报错，发挥监督财政资金的作用，有序保障国家治理水平。国家审计法律责任是指在国家审计监督工作中产生的相关法律责任，一般有两种情况，一种是审计机关及相关人员或中介机构在审计公务时出现的因违法违规、过失、违反合同约定等应承担的法律责任；另一种是被审计单位因违法违规应承担的法律责任，例如审计中发现的账账不符、账实不符等情况。我国对审计法律责任完整立法是在1994年通过的 《中华人民共和国审计法》（以下简称 《审计法》），之后在2006年修订完善了审计法律责任，进一步明确相关细则。除《审计法》之外，行政法规、地方性法规和规章也涉及国家审计法律责任，法律责任体系总体呈现一元多层次立法的特点。

一、国家审计法律责任体系现状

（一）立法结构

我国现有国家法律责任体系构成中，责任条款的来源涉及法律、行政法规、部门规章和地方政府规章等，是以审计法为核心的一元多层次立法形式，主要呈现国家层面立法较少、地方立法数量较多的现状。

法律层面仅《审计法》用专门章节描述了审计法律责任。既规定了被审计单位违反审计法相关规定所承担的责任，也规定了审计人员的审计法律责任。

行政法规中《中华人民共和国审计法实施条例》（以下简称《审计法实施条例》）也是专章规定，责任主体同样包括被审计单位和审计机关人员。其他行政法规均为条文内容，未有专门章节详细规定，例如《财政违法行为处罚处分条例》第二十八条和《中央预算执行情况审计监督暂行办法》第十二条。

审计法律责任部门规章是由审计署制定并颁发的业务规章，也包括除审计署外的其他部门自行发布的审计行政规章。部门规章多数按独立条文方式规定国家审计法律责任，而不是设立专门章节。

涉及审计法律责任的地方性法规和政府规章数量较多，共107部，大多以上位法为基准根据本地需要对审计责任进行规定，主要涉及政府投资或建设、财政预算审计、一般性审计条例及法定代表人离任等方面审计责任条文规范。

（二）责任主体

国家审计法律责任存在的前提是审计法律规范，产生于行使审计监督权力的过程中。开展审计的审计人员和接受审计的被审计单位，尽管在审计过程中所处地位不同，但双方都有遵循相关审计法律法规的义务并享有一定权利，违反审计法律法规应承担相应法律责任，因此二者均为审计法律责任的主体。我国现有审计法律责任体系中，责任主体分为三类：一是开展审计的相关人员，即实施审计的主体，包含各级国家审计机关、审计机关中从事审计业务的人员、审计机关授权实施审计的特派人员等；二是被审计单位及相关人员，即接受审计的主体，包括被审计单位主管人员和其他责任人员等，例如国务院、地方人民政府各部门、国有企业、国有资产占控股地位的企业等；三是与审计法律规范有关的中间机构，例如接受国家审计委托的社会中介机构和专业人员等。

1、开展审计的机构及相关人员。《审计法》第五十二条规定，开展审计的机构及相关人员违反一系列义务性规定要求的，需承担法律责任。《审计法实施条例》第五十五条根据《审计法》规定了同样内容，另增加了“审计人员违法违纪取得的财物，依法予以追缴、没收或责令退赔”的规定。地方性法律法规对审计人员违反法律规范的责任追究内容较简单，基本同《审计法》。

2、被审计单位及相关人员。国家审计法律责任条款对被审计单位及相关人员的法律责任规定较多，《审计法》第四十三至四十四条、第五十至五十一条，将被审计单位和直接责任人纳入审计主体范围，规定违反审计法律法规应采取的惩罚措施，严重致犯罪的将追究刑事责任。《审计法实施条例》第四十七条、四十九条、五十四条规定了违反审计法实施条例的处罚类型，增加罚金形式的行政处罚方式，并规定罚款金额范围。地方性法规和政府规章对被审计单位和相关人员主要围绕上位法进行重复规定。

3、与审计法律规范有关的中介机构。因国家审计过程中，存在审计机关依法聘请中介机构及专业人员进行审计的情况，承接国家审计的中介机构以及相关工作人员即是审计法律责任的主体。对被授权的社会中介机构进行审计法律责任的规定只存在于地方性审计法律责任立法中，约30%的地方性法规针对社会中介机构及工作人员在审计过程中因违反合同约定、未全面提供审计报告而承担的法律责任进行了立法。

二、国家审计法律责任类型的适用规范

我国现有国家审计法律责任主要规定的是行政法律责任和刑事法律责任，其中刑事法律责任规定均按照《审计法》描述，地方性法规等基本无其他展开。行政法律责任，地方根据实情在上位法的基础上进行了细化，另外极少数地方立法规定了民事法律责任，在《审计法》和《审计法实施条例》上进行了延伸。

（一）行政法律责任

《审计法》《审计法实施条例》规定，行政法律责任主要是针对被审计单位的制裁性责任，包括责令改正、通报批评、给予警告、没收、追缴或责令退赔违法所得等等。

地方性行政法规在行政法律责任形式的规定上有一定延伸，增加了治安处罚、停业整顿、吊销、取消从业资格、暂停执行业务等责任。对责令改正、通报批评、给予警告的规定内容与审计法相比，同样包括被审计单位和审计人员及中介机构，对违反规定的社会中介机构或其他专业机构的专业人员，审计机关有权与该机构解除协议；对被审计单位的直接责任人员，地方审计机关的做法是先提出处分建议，上报有关部门对责任人依法给予行政处分，不会直接处理。对没收、追缴、责令退赔违法所得，规定了违反国家规定的本级各部门、各级政府的上级审计机关、政府和主管部门开展财务处理的措施。

审计人员承担行政法律责任的适用规范，除《审计法》和《审计法实施条例》有条例规定外，地方性法规和行政规章基本按照审计法规定展开，部分进行了细化，主要分为六类，一是隐瞒审计发现的重要问题，二是与违法违纪者合谋串通舞弊，三是违反国家有关廉政规定，四是违反回避规定，应当回避而未回避，五是泄露国家机密和商业机密，六是其他违反法律、法规的行为。

（二）刑事法律责任

刑事法律责任在审计法律法规体系中规定并不详细，未规定罪名和刑罚内容，需依据附属刑法规范定责，条例内容均列示“依法追究刑事责任”，并且责任主体主要针对被审计单位和社会中介机构及其他专业机构。在《审计法》和《审计法实施条例》规定的前提下，地方性法规和部门规章基本使用该规定，未做延伸。

刑事法律责任的适用类型包括被审计单位无视或者拖延提供与审计事项有关的材料的，或者拒绝、妨碍检查的；被审计单位转移、隐匿、篡改、毁灭会计凭证、会计账簿、会计报表以及其他与财政收支或者财务收支有关的资料的；被审计单位转移、隐匿违法所得的；被审计单位有报复陷害审计职员构成犯罪的，审计人员滥用职权、徇私舞弊、玩忽职守，或者泄露所知悉的国家机密、商业机密，引起犯罪的。以上均要追究刑事责任，至于该如何追究，只能通过援引附属刑法规范中与审计法规相联系的部分，用于定义审计刑事责任。

（三）民事法律责任

关于民事法律责任，《审计法》和《审计法实施条例》未出现该类条例，仅部分地方性立法中有涉及，分类为赔偿责任和违约责任。例如政府注资项目审计，社会中介组织及专业人员若出现违反有关法律、法规的行为，即违反合同约定，审计机关可追究违约责任。

赔偿责任的违法类型有部分规定，但就如何履行赔偿责任适用规定较少。主要有社会中介机构或工作人员违反保密规定，在审计报告中弄虚作假，应承担赔偿责任；打击抨击或者陷害检举人、实证人、资料给与人和审计人员造成损失，需承担赔偿责任。

三、存在问题

（一）现有法律条文规定重复性高

从上文总结可得出，国家审计法律责任体系以上位法为中心，例如《审计法》《审计法实施条例》专章对审计法律责任作了规范，行政法规、部门规章、地方性立法基本重复《审计法》《审计法实施条例》所规定内容，属于执行性立法操作，少有符合地方详情的立法，仅仅是在行政法律责任中的罚款金额、没收违法所得、赔偿形式等内容上进行延伸规定，而忽略了地方审计行为的实际情况，特别是各地审计监督办法、预算执行情况审计监督办法等重复上位法内容较多，107部地方法律法规中超过90%的条款对上位法内容无展开。在法律、行政法规等上位法已经有规定的情况下，地方性法律法规没有必要再次重复上位法的内容，可从自主实际情况延伸立法。

（二）审计责任主体失衡

国家审计的权力巨大，包括代表国家实施审计监督、独立实行审计监督权等权力，且国家审计不受其他组织的干涉，为给出审计结论有权要求被审计机构主动执行或协助相关实行。同时审计监督范围广泛，不但可对各级政府机关、国有企事业单位进行监督，还可对经济执法部门等进行监督，范围涉及微观和宏观层次部门。当前我国法律规范中用较大篇幅描述了被审计单位和组织的法律责任，而对审计组织和开展审计的相关人员承担法律责任的条文规定较简单，仅在第五十二条描述了对审计人员定责的规定，且具体惩罚机制未有描述，无法对其形成有效限制，《审计法实施条例》也只是在第五十五条规定审计人员责任，与审计人员的权力相比，显示出审计责任主体的失衡。该失衡主要体现在以下几方面，一是未对审计工作中应承担领导责任的各级政府及上一级审计机关规范法律责任，上级不重视、不把关，下级部门效仿应付了事。二是对法律主体责任规定较轻描淡写，例如《审计法》和《审计法实施条例》对审计人员均是仅有一条规范，只描述了违法情况下应给予处分，未对处分形式与适用规范进行展开，不够具体全面，部门规章、行政法规及地方性法律法规沿用审计法内容，对开展审计的相关人员定责均轻描淡写。实际审计工作中，存在审计机关在执法过程中不严格执法，对违法问题应发觉而未发觉；因违背原则，应披露而不披露相关问题，以及应处理而不处理的行为，现有法律制度的描述缺乏相关禁止性规定，缺少对责任执行的规范，从而长期以来忽视了审计人员的失职责任。

（三）责任追究法规不够健全

《审计法》和《审计法实施条例》均有规定大量需执行的、禁止性的规范，但是对相应的法律责任执行方式描述简单，目前的形式更多为谴责违法行为，未充分展现法律责任机制，审计的违规成本较低。对审计机关或相关人员的法律责任，现有条文规范大部分是行政处分，只有少数规范行政处罚，且缺乏实施操作细则。对被审计单位及其相关人员的法律责任，如通报批评和警告等为主的行政责任是通过对被审计单位或相关人员的否定性评价而施加舆论和心理压力，但此种形式对违法者名誉、信誉只是暂时性的影响，惩罚易流于形式，无法获得有效惩戒效果。未对责令改正性法律责任规范改正期限。同时对不执行、不理睬审计决定的没有处罚规定，一些条文没有明确规范，造成对部分审计行为的判断缺乏依据，导致某些原则上的规定缺乏实操性，处罚无章可循。

（四）民事责任规定缺乏

现有国家审计法律责任类型中行政法律责任条款较多，对民事法律责任规范较少，仅少数地方性立法有规定，在审计法律责任惩罚机制上不能很好地保证行政法律责任、民事法律责任和刑事法律责任有机递进衔接。在现有审计法律责任体系中，以罚金代替赔偿形式较为普遍，从而弱化了民事法律责任。而现有审计实践中，委托外部机构或聘请专业人员审计适用得越来越多，是现代国家审计提升效率的普遍方法，因此必然会发生审计机关和审计人员在执行程序过程中，因违背审计合同义务造成经济损失事件，《中华人民共和国合同法》规定，中介机构及专业人员应做出相应的民事经济赔偿，《审计法》未对此项民事责任有规定，未形成对审计机关和相关人员的约束力。

四、完善建议

（一）完善审计主体责任

因我国审计体制管理因素，地方审计机构与各级政府以及上级审计机关有着千丝万缕的关系，审计工作受上级单位指导思想影响，因此对审计机关及上一级政府机关的主体责任，有待进一步规范。对应审计人员具备的监督权力，应对权力行使的结果承担法律责任。完善审计主体责任可从以下两方面出发。一是对审计机关及其审计人员的法律责任，应按产生的实际审计责任类型进行归责，完善相关机构和对应人员所应承担的责任，对审计机关及相关人员的监督可通过严格审计程序、完善制度进行约束，通过是否违反审计程序作为追究审计人员法律责任的依据，防止审计人员的审计权力与法律责任的失衡。二是对各级政府、上一级审计机关的相关人员，审计法律应加强关注，将此类机构与人员纳入审计主体范畴，根据实际情况考虑相应形式的处分，对不同级别、权力机构和人员分别制定法律责任，明确规定发现问题不报告、出具虚假审计报告等责任。如果发现不作为情况，各级政府和上一级审计机关应承担不作为的法律责任，违背审计法情节严重构成犯罪的应究查刑事责任。对恪守审计职业道德、按实开展审计的审计人员，应设置免责条款，规范制衡条例。

（二）细化民事法律责任

民事责任可认为是一种有助于补偿、赔偿当事人合法权利的财产责任。民事责任在审计工作中表现为经济赔偿，主要情况有因采取不恰当的措施阻碍被审计单位正常生产经营从而产生经济损失，或因审计结果报告有误而透露了国家或被审计单位相关商业机密造成经济损失，或因审计结果披露不符合事实而损害被审计单位名誉权造成经济损失。非审计相关法律例如《国家赔偿法》《行政处罚法》虽然已包括了国家审计机构在内的所有造成经济损失应承担的民事责任，但是审计法律中对民事法律责任未有详实规定，因此应当探究《审计法》国家审计法律责任的民事法律责任，研究出适当明确的民事责任条款，规定审计机构及人员的民事责任，形式上包括停止侵害、排除妨碍、恢复名誉、赔礼道歉、返还财产等民事赔偿责任，逐步完善我国审计法律责任。

（三）细化责任追究方式

审计工作能监督被审计单位，要做到高效监督，需加强监督力度，完善立法及审计监督机制，同时需保证对监督者的制衡。在完善的审计监督机制下，审计机关及相关人员、被审计单位受到法律约束，能增加审计人员在审计工作中的警惕性，如发现审计工作中未履行相关职能，或被审计单位出现违法违规情况，有具体责任追究方式，相关人员无法因法律不完整而逃脱责任。例如《审计法》虽规定了行政处罚形式，但具体实施办法未作规定。因此国家审计法律责任追究方式上，可做进一步细化，在追究程序上进行完善，扩大责任范围。完善对审计机关及相关人员、审计中介机构、被审计单位的责任追究，从法律程序上开始细化规定，区别审计过程的准备、实施、终结阶段。从立案调查到当事人陈述申辩，到做出最终处理决定制定明确规则。同时从维护法律公正角度，应确保责任人可选择法律途径保护自身合法权益。刑事法律责任应注重与刑法的衔接，而不是审计法简单描述并通过附属刑法规范定义，法律责任内容上应尽量明确，从审计法律系统出发，细化刑法使用的罪名和惩罚方式。增加民事责任条款，将民事法律责任、行政法律责任和刑事法律责任三种方式有机结合，使得具体事项在定责时达到均衡。

（四）转变地方立法方式

目前地方立法普遍存在简约复制上位法的情况，主张大而全的描述，一直是地方性立法的弊端，导致国家审计法律责任重复性高。地方立法应从大而全地复制上位法的立法方式向根据本地实际情况制定有针对性和可操作性的立法方式转变。对上位法已规范的法律责任，无需重复规定，可表述为按上位法规定执行，从地方的具体实施和可操作性层面出发，明确不同类别审计主体的法律责任，制定责任追究方式。同时通过国家审计公告制度的完善，将政府审计的结果向社会公众公布公开，完善现行政府信息公开条例，规范审计信息公告口径。从立法角度提升审计信息披露透明度，通过赋予社会公众知情权，加强审计信息的社会公众监督，从而完善审计立法方式。■