完善矛盾纠纷多元化解机制

背景：当今社会法治的发展，展现出许多新的特点，矛盾多元化也越来越明显，随着人民群众法治意识的提高，解决矛盾和问题的途径也越来越趋向于正规化、法治化。司法机关和司法行政机关应以此次改革为契机，通力合作，把律师参与代理涉法涉诉案件和律师参与代理申诉案件有机结合，通过律师协会的统筹安排，大力提高律师的职业素养，把代理的案件根据不同的性质加以分类。尽量做到能调解的先进行调解，能进入法律程序的及时导入诉讼程序。唯有这样，矛盾纠纷在源头才可以得到有效疏导。

一、诉访甄别、依法分离

如何在司法改革的浪潮中，去行使好自己的权利，真正解决好人民群众的信访利益诉求，是摆在我们司法机关面前一个非常严峻的课题。人民群众的诉求，有些是可以通过诉讼途径解决的，有些则是不能通过诉讼途径解决的。在厘清这些问题的来龙去脉之后，我们才可以把这些問题汇总起来，从而真正的归纳、总结，再经过一定程度的梳理，加以分析。通过“诉访甄别、依法分离”的方式把这些矛盾和问题梳理出来。这就为解决人民群众的信访问题打下了比较好的基础，我们在解决信访问题的时候，一定要注意对涉法涉诉问题的研究。因为这些类案件不仅涉及群众的众多利益，还关乎法治走向和社会公平、正义。

二、区分阶段，让律师参与涉法涉诉案件

针对涉法涉诉案件的特点，也是贯彻落实市委政法委《关于建立律师参与化解和代理涉法涉诉信访案件制度的实施意见（试行）》的需要，为实现涉法涉诉信访矛盾化解途径多样化，切实保障信访人合法权益，我院在上访群众涉法涉诉环节，推进“三步走”，扎实开展律师参与化解涉检信访矛盾工作。主要说来，是从以下几个方面着手建立的。

一是建章立制，实现有据可依。群众信访的根源问题，是没有理顺信访渠道，北辰区检察院统筹规划全局，根据市委政法委及市院有关要求，结合本区工作实际，我院制定了《北辰区人民检察院、北辰区司法局关于律师参与化解和代理涉检信访案件工作实施细则（试行）》，并在检察院和司法局的大力推动下，成功会签，实现了律师介入涉检信访的有据可依。这样以来，律师这样的职业群体，积极参与案件的讨论和梳理，不仅有利于群众矛盾的化解，更能从一个侧面监督司法机关的办案情况是否公正，是探讨多元化矛盾解决的根本思路。

二是初步试行，实现工作改进。为保障律师参与化解涉检信访矛盾的有效性，我院在制度建立之初，以问题为导向，以个案为契机，逐步探索律师在化解矛盾中的方式方法及职能定位，并根据实际反馈情况，对相关的实施细节进行改进。这样的实施思路，让整个制度从整体构思到具体实施都有了理论支撑。而且以问题为导向的机制和设计，引进了律师这个角色作为化解矛盾的有力抓手，能够让信访群众在心理上感到更加务实、更加安全，在反映问题过程中更自由、更自主，切实把涉法涉诉中疑难的、复杂的、缠访缠诉的问题反映出来，从而将矛盾化解在基层。

三是全面铺开，实现工作常态。在初步试行的基础上，将律师介入工作在刑申案件公开答复、不服本院处理决定、反映本院干警办案违法等领域全面铺开，落实律师定期驻院制度，实现律师介入涉检信访矛盾化解工作的常态化。为了让律师更好地发挥作用，司法机关和司法行政机关有必要对定期律师驻院的相关情况进行汇总，考虑在一定范围之内建立相适应的财务制度，加强统筹管理，保证在每一类案件中都选出适合的律师，这样可以更好更有效地解决群体性上访问题。

三、当前法治环境中存在的两大难题

一是部门利益、权利冲突问题严重。在司法机关内部，无论出了什么问题，各部门在更多情况下，都是在推脱，没有发挥整合资源的整体优势。当前群众的法治基础决定了他们对司法认同感比较低。目前司法机关在整体判案和分析案件上是有法可依的，可是小部分群众依然不理解现在的法治环境，总觉得他们的案件没有得到公正处理是因为背后有人为操作因素。这就需要我们一方面加强办案的公平、公正，需要公开的法律文书及时公开，另一方面还要加大对群众的普法宣传，采取主动下基层的方式，为群众讲解、普法。

二是群众法治意识有待提高。要从根本上对矛盾加以梳理和整合，还要依靠社会法治环境的改善，法治环境的改善从根本上来说依托于人民群众素质的提高，只有人民群众的法治意识提高了，我们所有的制度和设计才会更加被人民群众认可，各项信访措施才会落实到位。全社会要形成一种理性协商和诚信自治的文化。以司法确认和法律强制力作为保障，使调解运行的制度条件和社会环境逐渐成熟。

四、矛盾多元化解需要采取的应对措施

面对涉法涉诉工作尤其是涉检工作，司法机关一定要立足于自身实际，整合自身部门的资源，集聚合力，拓宽途径，抓好矛盾纠纷多元化解各项具体任务的落实。

1.整合院内各业务部门，抓好控申接待工作

在检察院，要全面落实律师参与化解涉检信访矛盾这一制度，不仅涉及控告申诉检察部门，还要依托公诉、侦查监督、反贪、案件管理等部门一块做好相关工作。而整合资源的中心应该由一部门牵头，这个部门宜选择控告申诉检察部门，因为作为检察机关的窗口部门，控告申诉部门是不仅是一线接触群众最多的部门，而且是检察机关内部和其他业务部门联系最为密切的部门，在接待大厅设立律师值班制度，不仅对于检察机关方便可行，对于上访群众来说，也比较容易接受。

2.探索建立“阶层”调解制度

来检察机关上访的，我们要根据具体情况加以分类，对于普通上访的，就由控申部门负责接待，如果符合检察长接待条件的，由检察长接待；如果是涉检信访或者是“专业信访老户”，则要考虑请专业性的律师介入，给上访人免费咨询，既能让上访人更好地反映问题，又可以提前将涉检信访导入法律程序，实现信访舆情的动态监控。

3.针对涉检信访，建立联席会议制度

联席会议机制可以由办公室牵头，由控申部门、案管部门、公诉部门、侦监部门、反贪部门等部门的成员参加，定期召开联席会议，统筹协调解决工作推进中的协调联动、效力衔接等问题，并针对近期以来的信访事项制定相关制度。在推进律师参与化解涉检信访矛盾这一机制中，联席会议应该针对不同类型的案件积极建言献策，如果遇到特殊情况，可以由检察长决定临时召开联席会议。

4.依托排查研判机制、效力保障机制，推进律师参与涉检信访机制建设

解决信访群众的矛盾，不能等、不能靠，要对近年来没有解决的群众矛盾进行有针对的梳理，把矛盾纠纷多元化解中心要坚持日常定期排查和重要敏感时期重点排查相结合，把典型的涉法涉诉案例进行重点剖析，建立研判例会制度，组织有关方面的专家学者，对矛盾纠纷分析研判，有针对性地提出意见和建议，做到矛盾纠纷随时发现、随时分流、随时化解。

五、推进律师涉法涉诉应该关注的问题

1.完善平台建设，注重调解工作与律师备案制相结合

要注重人民调解综合平台建设和律师储备队伍相结合。推进人民调解的工作需要各业务部门结合自身实际出台具体的规定，在这期间，要着重把握具体案件的特点，在不同阶段适用不同的调解思路，不同案件选择不同的调解方法，因地制宜，加大对案件调解的应用，从而实现两者间信息互通，工作有效对接。

2.从各个领域加强对调解的应用

律师参与涉法涉诉，需要针对具体的案件，来加强调解的应用，司法机关的调解范围也不应该局限于道路交通事故、医疗纠纷、劳动争议、妇女维权、消费者权益保护等领域，在物业、环保等一些矛盾纠纷高发的领域也应该引人调解机制。引入社会组织参与人民调解工作还处于探索阶段，社会组织等专业性群体的独特优势也应该得到充分发挥。

3.涉法涉诉律师队伍的素质有待提高

新形势下专业性人民调解工作正从依情依理调解向依法规范调解转变，对人民调解员的法律专业知识和群众工作能力都有很高的要求。目前就司法机关而言无论是其工作投入度、还是业务能力尚不能完全适应当前形势的需要，尤其是专业化程度不高，影响疑难复杂矛盾纠纷的调解，对检察机关缠访闹访的矛盾化解难以有效发挥。这就需要我们的涉法涉诉队伍中的律师有较强的专业性，可以按照不同的案件类型进行分类。这样以来，化解矛盾就有了根本性的突破。

六、律师参与涉法涉诉的现实意义

多元化纠纷解决机制有利于克服诉讼解决纠纷机制的弊端。和谐的价值基础是当事人各方对诉讼结果的认同满意。诉讼程序与调解仲裁等诉讼外纠纷解决机制相比，诉讼程序更多地依靠法官的权威判断。以裁判的方式解决纠纷，是基于法官对案件事实、证据的判断分析，而且很大程度上取决于法官的自由心证。诉讼程序排除了合意的因素的裁判，不可能达到双方当事人合意的理想结果，有些案件即使是胜诉的一方当事人对判决结果也不满意。面对矛盾错综复杂的现实问题，作为司法机关尤其是检察机关应该将矛盾分散化，依靠提前调解，律师提前介入，公开答复等形式来处理不同性质，不同层次的矛盾。律师代理涉法涉诉信访是目前司法机关解决矛盾纠纷多元化的重要举措，要落实好这一制度，除了需要检察機关的各个业务部门调动起来外，还需要我们在具体的案件应用中引用调解机制，通过不同阶段的调解，把群众的诉求如实反映出来，同时加强与律协的沟通，选派合适律师参与案件分析、调解。检察机关应该立足于对矛盾的根源性解决，在化解不同矛盾纠纷的同时，以群众工作为抓手，着力做好案件后期的息诉罢访工作。

作者简介：

谢玉中，天津市北辰区人民检察院副检察长。