矿业权人勘查开采信息公示工作现状分析与 对策建议

姜 航，孟 刚，曲俊利，陈 敏，苗 琦，高 阳，申 雪

(国土资源部油气资源战略研究中心，北京 100034)

1 信息公示制度基本情况

《矿业权人勘查开采信息公示办法(试行)》(国土资规〔2015〕6号)(以下简称《公示办法》)于2015年9月29日发布，2016年部、省两级先行启动试点，2017年1月1日起在全国全面推开。信息公示制度建设主要依据《中华人民共和国矿产资源法》和《企业信息公示暂行条例》(国务院令第654号)等法律法规的有关规定，《公示办法》主要包括总则、信息填报、公示信息抽查、异常名录和严重违法名单管理、监督管理和附则等六章37条，核心内容是实行矿业权人主动公示信息、主管部门随机抽查、实地核查和“异常名录”“严重违法名单”管理，加强社会监督等[1]，以期形成“政府监管、企业自治、社会监督、信用约束”的新格局[2]。

《公示办法》要求开发矿业权人勘查开采信息公示系统，并将其设置于自然资源部门户网站主页。矿业权人按要求在网上系统中填报勘查开采信息，主管部门通过系统随机确定核查名单和核查人员，并将核查结果通过系统公示。还可根据需要对重点勘查项目和矿山进行专项抽查。对于未按规定公示信息、隐瞒真实情况弄虚作假或履行法定义务不到位的矿业权人，自然资源主管部门有权根据文件规定将其列入“异常名录”或“严重违法名单”[1,3-4]。矿业权人填报信息对社会公开，接受社会公众的监督和举报。

省级自然资源主管部门是信息公示工作的重要执行部门，负责组织本行政区域内的矿业权人勘查开采信息公示工作，包括确定抽查名单、组织或委托下级管理部门核查、管理异常名录和严重违法名单等，同时还组织开展培训、指导和监督检查等工作。

相对于以往的矿产资源勘查开采监督管理工作，信息公示制度主要有以下五方面的改革：一是改革了以往的年检制度，转为矿业权人主动公示信息、自然资源主管部门抽查、社会监督相结合的管理方式，加强事中事后监管[5-6]；二是改变了材料报送方式，直接通过公示系统填报相关信息，无需提交纸质版材料[5,7]；三是实行抽查方式进行监督管理，由省级自然资源主管部门采用随机方式确定抽查名单，对矿业权人公示信息情况进行核查；四是建立异常名录和严重违法名单制度及举报和异议处理机制；五是实行信用约束机制，限制(或禁止)被列入异常名录(或严重违法名单)的矿业权人进行自然资源专项资金审批、自然资源领域工程招投标、矿业权申请审批等工作。

信息公示制度是矿产资源监督管理工作中的一次重大变革[5]，是贯彻落实党中央国务院“深化行政审批制度改革、加快政府职能转变”决定的具体体现。实施信息公示制度，其核心是突出“信用”在矿产资源监督管理工作中的基础性作用，从主要依靠矿业权行政审批进行监管，转向更多依靠透明诚信的市场秩序来监管，使矿业权人从被动接受监管转向主动作为，加大社会监督力度，从“一家管”转变为“大家管”，实现了监管方式的创新，是自然资源部门加强事中事后监管的重要改革举措，对于提高矿产资源监督管理效率和监管水平具有重要意义。

2 2017年信息公示制度执行情况

2017年1月1日至3月31日是矿业权人网上填报公示阶段，绝大多数矿业权人能按规定公示信息。全国矿业权人勘查开采信息公示系统数据显示，2017年全国应公示探矿权27 681个，实际公示26 007个，公示率达94.0%(图1)；应公示采矿权68 443个，实际公示62 539个，公示率达91.4%(图2)。

4月1日至9月30日是信息公示抽查工作的实施阶段，各省(区、市)按照不低于5%的比例随机确定抽查名单、有序组织核查人员进行实地核查，能够较好的完成抽查工作。全国共随机抽查探矿权1 444个、采矿权3 298个，平均随机抽查率为5.4%(图3)。此外，不少省份根据实际工作情况对部分矿业权进行了专项抽查，共计745个探矿权和2 914个采矿权。专项抽查率为4.1%，是随机抽查工作的有力补充(图3)。

图1 2017年全国探矿权公示情况图

图2 2017年全国采矿权公示情况图

图3 2017年全国信息公示抽查比例分布图

截至2017年底，全国共有6 695个矿业权被列入异常名录，包括探矿权1 781个、采矿权4 914个。被列入异常名录的矿业权中，未按规定公示年度信息的有6 005个，占比89.7%；公示信息隐瞒真实情况或弄虚作假的有153个，占比2.3%；履行法定义务不到位的有537个，占比8.0%。列入异常名录的矿业权共涉及128个矿种，主要分布在煤炭、铁矿、金矿、铜矿、铅矿、石灰岩、地热等矿种(图4)。据各省统计，2017年共接到信息公示举报7起，相关自然资源主管部门均已进行了处理。

图4 列入异常名录矿业权的主要矿种分布情况

3 信息公示工作中存在的主要问题

任何制度的改革都不是一蹴而就的，都是在改革中总结经验教训，进而提出建议完善制度。信息公示制度经过一年的实践，取得了一定的成效，然而也存在着一定的问题，主要包括以下五个方面。

3.1 矿业权人主体责任意识不强

信息公示制度要求矿业权人按期主动填报和公示勘查开采信息，接受自然资源主管部门的监督管理和社会的监督。制度的主要目的之一是促进矿业权人诚信自律，强化信用约束。而部分矿业权人对信息公示工作政策理解不到位，认识高度不够，主体责任意识不强。虽然制度明确指出对列入异常名录的矿业权人有一定的限制约束，但制度实施首年还没有反面警示案例，不足以引起矿业权人的重视。有的矿业权人对新制度还不适应，习惯于以往的年检制度，等待管理部门催交材料，主动填报的意识不强。有些矿业权人对公示制度抱有侥幸心理，为逃避责任而弄虚作假隐瞒真实勘查开采活动情况。多种原因导致未按规定公示或部分信息漏填、误填的问题比较突出。此外在核查过程中，有些矿业权人现场提供的勘查开采数据资料不全，为实地核查带来了一定的难度。

3.2 基层管理部门督促服务不到位

调查发现只有少数省(区、市)对管辖范围内的全部矿业权人进行了公示制度的宣传和业务培训，如山西省和天津市，其信息填报质量普遍较高。而多数省(区、市)只培训到各级管理人员，忽略了矿业权人是信息公示工作实施的主体，不能调动矿业权人的积极性，不能从源头上提高信息公示工作的质量。此外，少数基层管理部门也未能及时从年检制度转变思想，对新的监管方式不适应，督导检查力度不够，未能及时跟踪和督促矿业权人填报情况，导致部分省(区、市)信息公示率偏低。

3.3 矿业权清库工作相对滞后

矿业权底数中存在较多无效或未注销矿山，不少矿业权勘查(或采矿)许可证已过期但没有及时注销，仍在应公示名单中，影响了公示率。主要表现为四种情形：一是实地核查工作中发现有不少企业已停产，这主要是由于近几年矿业市场低迷，一些企业资金短缺、经营困难，事实上已成为“僵尸企业”，无法联系到企业负责人进行信息公示；二是近年来环保要求更加严格，设立了各类保护区及生态红线，要求关闭了很多在产矿山，但还未及时办理注销手续；三是按照去产能的要求，很多矿山特别是煤炭、铁矿矿山被责令关闭，但矿业权人还未申请办理注销手续；四是探矿权、采矿权登记数据库中存在大量过期矿业权。这些矿业权仍在矿业权数据库中，降低了公示率，同时也对核查工作效率造成了一定的影响。

3.4 信息公示系统功能不够完善

矿业权人勘查开采信息公示工作实行网上办公。系统功能的完备与否直接决定着信息公示工作的进度和质量。而现阶段系统功能还不完备，例如，公示信息的统计分析、数据导出等功能不完善；随机抽取矿业权名单的功能设置存在一定局限性，难以根据不同省份的实际情况合理确定抽取规则，导致部分省份随机抽取的矿业权名单不能很好地反映本省的矿业权分布情况。

3.5 配套制度不够完善

《公示办法》中规定将未按规定公示、弄虚作假隐瞒真实情况或履行法定义务不到位的矿业权人列入异常名录，但实际操作中对后两种情形难以准确把握，为自然资源管理部门工作带来了困扰。对于列入异常名录或者严重违法名单的矿业权人，《公示办法》只规定在国土资源相关领域作为重要考量因素，如何使用异常名录和严重违法名单未给出明确指示。对实地核查人员的组成及核查专家的管理亦缺乏统一规定，专家领取劳务费没有统一的标准，在申请核查经费时缺乏依据，经费使用过程中容易出问题。此外，各地自然资源管理部门反映实地核查没有统一的技术规范细则，不同地区实地核查技术和手段不统一，尺度不一致，核查结论容易出现不公平、不公正现象。

4 对策建议

4.1 加强对矿业权人和基层管理人员的培训

新制度的执行需要广泛宣传和加强业务培训，这是开展新工作的有效途径，对于增强矿业权人主体责任意识以及提高基层管理人员业务水平具有重要意义。2017年多数省(区、市)自然资源主管部门组织了相应的公示系统培训、实地核查培训、矿业权人公示工作培训等，为公示工作的开展奠定了基础。但也有部分主管部门培训力度不够、培训范围不全面，这是制约公示工作进度的一个重要原因。经过一年的管理实践，各级自然资源管理部门可以总结一套适合本辖区信息公示工作管理实际的方式方法，针对本辖区内存在的问题提出解决方案。

4.2 进一步完善公示系统功能

建议增加填报数据统计分析，按矿种、辖区、规模等条件进行分析；增加异常名录及实地核查项目统计模块；增加数据导出功能；完善随机抽取矿业权名单方式；增加相同勘查项目或矿山不同年度的数据对比，以及不同勘查项目或矿山同一年度的数据对比等功能，进一步简化操作流程。同时赋予省级自然资源主管部门一定操作权限，更好地发挥省级自然资源主管部门的作用，实现上级自然资源主管部门对下级自然资源主管部门工作进度的了解与跟踪。

4.3 加快完成矿业权清库工作

协调合理确定公示底数，建议各级自然资源主管部门对公示底数开展分类梳理。对于存在政策性关闭、因换发证工作衔接等原因造成新旧证号并存等情况的矿山，向自然资源部申请从开采项目公示底数中删除。同时抓紧履行上述矿山的矿业权注销程序，尽快完成矿业权清理。

4.4 增设不同类型矿种矿业权公示信息表

针对不同类型矿种勘查开采特征及地质规律分设不同的公示信息表，简化现有填报指标，有针对性的增加部分指标，以更好地反映不同矿种的勘查开采活动情况。建议增设煤炭勘查开采信息表，完善选煤情况、煤矸石、矿井水、煤层气等相关信息；增设地热、矿泉水信息表，在现有矿业权基本信息和履行义务信息基础上，增设动态监测情况、水源地防护情况等方面信息；增设砂石、黏土矿信息表，保留矿业权基本信息和履行义务情况，增设“三废”防治与综合利用有关情况等。

4.5 加快配套制度建设研究

加快研究制定实地核查和异常名录管理细则，统一要求和标准，明确工作流程、技术要求，细化履行义务到位标准或不到位的情形，以及列入异常名录和严重违法名单的具体情形，做到同等情况同等对待、做到公平公正，要严格审批程序，避免随意性，对列入或移出异常名录的矿业权人要及时调整，规范指导信息公示工作。

5 结 语

矿业权人勘查开采信息公示制度是矿产资源监督管理工作的改革创新，通过实行矿业权人主动公示信息、自然资源主管部门抽查、社会监督相结合的管理方式，加强事中事后监管和信用约束。2017年全国信息公示工作顺利完成，但同时存在着一定的问题和困难，如矿业权人主体责任意识不强、基层管理部门监管不到位、矿权清库工作滞后、系统功能不完善等。针对这些问题，本文提出五点对策建议：加强矿业权人和基层管理人员培训、完善系统功能、加快清库、增设不同类型矿种信息表、加快配套制度建设等，为进一步完善公示制度提供参考。