把防止返贫摆上脱贫攻坚重要位置

胥爱贵

坚决打赢脱贫攻坚战，是保障全体人民共享改革发展成果、实现共同富裕的重大举措，是体现中国特色社会主义制度优越性的重要标志。历届江苏省委、省政府高度重视扶贫开发工作，1992年以来，连续组织了多轮有计划、大规模的扶贫开发，特别是近两年组织实施脱贫致富奔小康工程，帮助一大批农村低收入人口摆脱贫困，一大批经济薄弱乡村走出困境。近期，我们赴苏北宿迁、连云港等地区调研，深切感受到脱贫攻坚给经济薄弱地区与农村低收入群众生产生活带来的巨大变化。但同时也发现返贫问题不同程度地存在，需要各级各地引起高度重视，并采取切实措施巩固好已取得的脱贫成果。

我省脱贫攻坚取得了决定性成效

党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央把扶贫开发工作纳入“五位一体”总体布局和“四个全面”战略布局，作为实现第一个百年奋斗目标的重点任务，作出一系列重大部署和安排，以前所未有的力度推进。江苏省委、省政府深入落实党中央决策部署，以习近平新时代中国特色社会主义思想为引领，以“缓解相对贫困、促进共同富裕”为主要目标，聚焦重点县、重点片区、经济薄弱村和低收入人口，集中优势兵力，强化政策支持，狠抓措施落实，脱贫攻坚取得了决定性成效。2016—2017年累计脱贫133万人，贫困发生率从5.8%下降到2.6%；480个省定经济薄弱村出列，脱贫比例58.5%。调研所到之处，低收入农户获得感明显增强，经济薄弱村面貌显著改善。

我省脱贫攻坚取得的巨大成就，为实施乡村振兴战略奠定了良好基础，为东部地区在全国探索缓解相对贫困积累了经验，初步走出了一条具有江苏特点的扶贫开发之路。一是坚持党政主导、社会参与，建立五级书记抓扶贫、全省动员促小康的责任体系，推动政府、市场、社会协同发力，构建行业扶贫、专项扶贫、社会扶贫“三位一体”大扶贫格局。二是坚持精准扶贫、精准脱贫，建立精准识别、精准帮扶、精准管理的工作体系，因村因户因人施策，有效解决“扶持谁、谁来扶、怎么扶、如何退”问题。三是坚持加大投入、强化支持，建立统筹整合、精准滴灌的帮扶资金使用管理体系，推行因素法分配，实行滴灌到户，不断提高扶贫资金使用绩效。四是突出重点、聚焦关键，建立整体帮扶、连片开发的帮扶体系，把重点片区和革命老区作为主战场，大力推进基础设施、产业发展、民生事业建设，不断改善经济薄弱地区发展条件。五是坚持从严要求、强化考核，建立脱贫攻坚工作考核和督查巡查体系，确保帮扶工作扎实、脱贫结果真实，确保经得起实践和历史检验。这些经验弥足珍贵，需要长期坚持并不断完善和发展。

稳定脱贫防止返贫事关脱贫攻坚战的成败

脱贫是一个动态过程，少数低收入农户脱贫后，由于主客观原因可能又重新返贫。随着脱贫攻坚工作的深入推进，前面脱贫的都是难度较小的，剩余的未脱贫的农户致贫原因更复杂、脱贫成本更高、难度更大，返贫形势也将愈加严峻。据统计，近两年全省新增和返贫的人口达15万多人。对返贫人口进行分析，主要有四种原因导致了返贫的发生。一是因病因残返贫。返贫人群中90%以上属于因病因残，这些家庭有人罹患大病后不仅要承担按规定报销后的医疗费用支出，还捆绑了家庭其他劳动力照顾患病人员，造成“一人得大病，全家陷困境”。二是因灾因老返贫。一些地方农民合作组织化程度低，缺乏利益联结机制，低收入农户遭遇自然灾害和市场波动容易返贫。少数家庭将老人单独分户，有些子女有能力而不履行赡养义务，导致出现“老年贫困”现象。三是脱贫基础不牢返贫。部分已脱贫农户发展能力较弱，收入渠道单一，虽然脱贫但属于刚刚超过标准、“踩线”脱贫。在2017年省里考核抽查的880户中，有121户脱贫不牢固，占13.8%。四是边缘群体返贫。接近扶贫线而未纳入建档立卡的边缘人口，在就医、看病、住房、发展生产等方面缺少政策支持，存在“政策悬崖”，容易滑入贫困线以下。

党的十九大把脱贫攻坚战作为决胜全面建成小康社会必须打赢的三大攻坚战之一，并作出重点部署。近期，党中央国务院又专门部署实施打赢脱贫攻坚战三年行动。脱贫攻坚已经到了攻克最后堡垒的阶段，既有啃下“硬骨头”的任务，也有应对返贫的压力。确保低收入人口稳定脱贫防止返贫事关我省打赢脱贫攻坚战的成败，事关高水平全面建成小康社会大局，我们要从战略高度充分认识巩固脱贫成果、建立防范返贫机制的重要性和紧迫性，全面落实党中央国务院关于脱贫攻坚三年行动决策部署，把稳定脱贫防止返贫摆上更加重要的位置，精锐出战、攻坚克难，确保低收入人口“一人不少、一户不落”地同步進入小康社会。

采取有效措施稳定脱贫防止返贫

打赢脱贫攻坚这场硬仗，稳定脱贫防止返贫是重要环节。要采取切实有效措施，在“一个提升、两个稳定、三个强化”方面下功夫，巩固脱贫成果，真正做到稳定脱贫。

提升产业基础。产业是脱贫之基、富民之源。要深入实施经济薄弱地区特色产业提升工程，优化调整农业产业结构，建立脱贫攻坚项目库，推进优势特色产业提质增效行动，发展“一村一品”“一乡一业”。积极培育优质农产品品牌，搭建网络电商、“农超对接”等销售平台，实现低收入农户与现代农业发展有机衔接。大力发展生态友好型劳动密集型加工业，推广一批扶贫车间、扶贫产业园、村社代工点等项目，吸纳低收入农户就地就近就业。坚持生态优先、绿色发展，利用经济薄弱地区自然、文化资源，因地制宜发展休闲农业和乡村旅游等特色产业。同时，深度挖掘农业多种功能，培育壮大新产业、新业态，推进农业与旅游、文化、健康养老等产业深度融合，加快形成农村一二三产业融合发展的现代产业体系。

稳定就业渠道。促进就业是实现稳定脱贫的关键举措。要稳定劳务转移就业，结合产业梯度转移开展劳务输出，积极组织低收入劳动力参加岗前培训、订单培训和技能提升培训，并按规定落实培训补贴，帮助他们掌握“一技之长”。要坚持创业带动就业，支持各地依托现有场地或各类园区建立农民工创业园区，鼓励农民工返乡创业、当地能人就地创业、低收入劳动力自主创业，不断拓宽就业渠道。要鼓励开发公益性岗位安置低收入劳动力就业，结合开展农村环境整治、居家养老服务等工作，重点吸纳低收入群体参与农村垃圾清运、环境保洁、公路养护、养老护理等，使他们有比较稳定的劳务收入。

稳定帮扶政策。延续脱贫政策是防止返贫、巩固脱贫成果的重要保障。脱贫应留出过渡期，坚持脱贫不脱政策、脱贫不脱项目、脱贫不脱帮扶，在一段时期内继续保持产业扶贫、就业扶贫、教育扶贫、健康扶贫、金融扶贫等帮扶政策不变，支持力度不减，巩固帮扶成果，切实防止边脱贫、边返贫。充分发挥各类新型经营主体作用，建立健全利益联结机制，因户施策选择联结纽带，通过股份联结、订单联结、服务联结、劳务联结、租赁联结等方式，把更多低收入农户纳入产业化经营链条，分享农业全产业链和价值链增值收益。大力推进资产收益扶贫，深化拓展资源变资产、资金变股金、农民变股东“三变”改革，激活农村各类生产要素潜能，让低收入农户持续获得稳定分红收益。

强化保障兜底。对照“两不愁三保障”标准，医疗、教育、住房仍是我省脱贫攻坚的短板。各地应统筹各类保障措施，打好政策组合拳，编密织牢兜底脱贫保障网。我省因病致贫返贫比重居高不下，应把健康扶贫作为工作重点，加快完善基本医疗保险、大病保险、医疗救助等多重医疗保障机制，发挥补充医疗保险、商业健康险、慈善救助和医疗互助等协同作用，切实降低低收入人口就医负担，确保大病和慢性病得到有效救治，降低因病致贫返贫风险。教育是阻断贫困代际传递的治本之策，应大力发展经济薄弱地区教育事业，健全覆盖各级各类教育的资助政策体系，完善义务教育阶段控辍保学机制，不让一名建档立卡贫困家庭学生因家庭经济困难而失学。危房改造事关群众生命安全，我省尚有1.17万低收入农户需要实施危房改造，要充分尊重群众意愿，以产业支撑、生态宜居、集中集约为前提，落实好补贴政策，积极稳妥推进危房改造、集中居住扶贫，改善居住条件。深入实施社会服务兜底工程、低收入残疾人“福康工程”等专项行动，不断完善农村低保制度，为完全丧失劳动能力和部分丧失劳动能力但无法通过产业就业帮扶脱贫的低收入人口提供兜底保障。

强化要素支撑。打赢脱贫攻坚战离不开人才、科技和财政、金融、保险等要素支撑。各地要建立与脱贫攻坚任务相适应的财政扶贫资金增长机制，大力开展涉农资金整合，发挥财政资金“四两拨千斤”作用，调动更多资源要素投向扶贫开发，提高扶贫资金使用效益。落实好扶贫小额贷款政策，针对低收入农户需求特点，灵活确定扶贫小额贷款期限，合理确定贷款额度，在风险可控的前提下可办理无返本续贷业务或展期业务。创新发展保险产品和服务，鼓励保险机构建立健全针对低收入农户的保险保障体系，扩大经济薄弱地区涉农保险保障范围。扎实推进科技下乡活动，积极开发乡土人才资源，加大农村致富带头人扶持力度，培育一批带头致富、带领致富的“土专家”“田秀才”。深入推进抓党建促脱贫攻坚，注重选派思想好、作风正、能力强、愿意为群众服务的优秀年轻干部、退伍军人、高校毕业生等到经济薄弱村任职，培养一支“永不走的扶贫工作队”，全面强化经济薄弱村党组织建设，夯实基层基础。

强化跟踪监测。建档立卡是精准扶贫精准脱贫的一项基础性工作，必须完善动态管理机制，做到“脱贫即出、返贫即入”。要建立返贫预警监测机制，推动建档立卡数据与民政、教育、卫计等部门互联同享，通过帮扶责任人定期跟踪回访、返贫户个人申报、系统信息自动比对等途径，提前预警研判，精确掌握动态，及时将返贫人口和建档立卡之外滑入贫困线以下的人口纳入，并采取有效应对措施。脱贫攻坚不仅要做好物质扶贫，更要做好精神扶贫。要坚持扶贫和扶志、扶智相结合，引导贫困群众树立主体意识，发扬自尊、自爱、自强精神，依靠自己的辛勤劳动实现脱贫致富。大力倡导文明乡风，通过设立村规民约、宣讲家训家风、发展乡贤文化等方式，着力遏制“等靠要”“重攀比”等不正之风，防止“因懒返贫”“不孝致贫”现象。

保证稳定脱贫防止返贫是打赢打好脱贫攻坚战的重要任务，是高水平全面建成小康社会、推进鄉村振兴的重要基础。我们要树立系统思维，把巩固提升脱贫成果与推进乡村振兴有机结合起来，跑好脱贫攻坚和乡村振兴的接力赛，走出一条体现江苏特点、富有成效的乡村振兴之路，为全国研究制定2020年后的减贫战略提供有益借鉴。

（作者系江苏省扶贫工作领导小组副组长）