借鉴国际标准优化营商环境

潘闻闻

当前，我国正处于培育经济发展新动能、构建开放型经济新体制的关键时期，优化营商环境作为高质量发展的内在要求，在现阶段显得尤为重要。习近平总书记多次提到，要营造稳定公平透明的营商环境。李克强总理提出，营商环境就是生产力，优化营商环境就是解放生产力。营造国际化、法治化、便利化的营商环境，是新时期促进高质量发展、提升我国竞争优势的必由之路。

营商环境是一个国家经济软实力的重要体现

营商环境是企业发展的土壤，对中小企业影响尤其重大，直接影响一个地区的经济繁荣程度，最终反映在经济增长、财税收入、社会就业等各个方面。世界各国都高度重视营商环境建设，但由于测量非常困难，对营商环境的评估难度往往很大。因此，全球各大权威组织都在积极进行营商环境的评估工作，包括全球竞争力报告（WEF）、全球化与世界城市排名（GaWC）、国际金融中心指数（GFCI）、全球实力城市指数（GPCI）、科尔尼全球城市排名、经济学人全球营商环境报告（EIU）等。这些组织对全球城市的评估虽然都涉及营商环境指标，但缺乏全面性、系统性和专业性。为建立较为全面、客观的营商环境数据库，世界银行自2003年起成立营商环境项目小组（Doing Business），每年发布《全球营商环境报告》（以下简称《报告》），针对各个经济体建立可度量的指标体系，收集和分析定量数据，形成可比较的客观排名，受到世界各国政府的重视和认同，是目前全球最具影响力和权威性的营商环境评估系统。

世界银行认为，营商环境就是在一个国家或地区创办和经营企业的难易程度，主要包含企业在开设、经营、贸易活动、纳税、执行合约及注销等方面需要付出的时间和成本等条件。由此可知，营商环境是指伴随企业活动整个过程（包括从开办、营运到结束的各环节）的各种周围境况和条件的总和。营商环境包括影响企业活动的社会要素、经济要素、政治要素和法律要素等方面，是一项涉及经济社会改革和对外开放等众多领域的系统工程。一个地区营商环境的好壞直接影响其招商引资的成效，同时也直接影响区域内的企业经营状况，最终对一个地区经济发展、财税收入、社会就业情况等产生重要影响。可以说，良好的营商环境是一个国家或地区经济软实力的重要体现，是一个国家或地区提高综合竞争力的重要方面。

我国营商环境排名持续提升

世界银行编制的《全球营商环境报告》首次发布于2003年，当时仅包括5项主题指标，覆盖133个经济体。经过多年的补充、修改和完善，2018年的《报告》包括11项主题指标，覆盖190个经济体。主要包括：开办企业、办理施工许可、获得电力、登记财产、获得信贷、保护少数投资者、纳税、跨境贸易、执行合同、办理破产和劳动力市场监管。其中，劳动力市场监管在今年并没有纳入评估排名。《报告》从多角度测算一国营商环境与“最佳表现”的前沿距离，每年定期征询各个经济体的政府部门、相关领域专家（工程师、建筑师等）、商业人员、第三方评估机构（律师事务所、会计师事务所等）对各项指标的打分情况，获得每个经济体在相应主题指标的原始数据。针对每个主题设置前沿距离指标，说明一个经济体与“前沿经济体”的距离。这些“前沿经济体”通常具备最有效率的模式或者在某一方面获得最高分数，即“世界纪录保持者”。为实现经济体之间可衡量和可比较，将前沿距离反映在0—100的区间里，其中“0”代表最差表现，“100”代表最佳表现（前沿水平）。例如，在2018年的全球营商环境评比中，在“获得信贷”这个主题指标上，新西兰是“世界纪录保持者”，得分为100分，其他经济体则按照与“最佳表现”的差距显示此项指标的评分。

世界银行《全球营商环境报告》是评价各国营商环境的权威报告，也是企业投资决策的重要参考，各国都非常重视。长期以来，世界各国都在对标各项指标采取相应改革措施，提高监管效率，优化营商环境。自2006年以来，全球各个国家根据评价指标进行了多达2783项优化营商环境的改革措施。仅2016和2017两年，全球119个经济体实施了264项商业监管改革，比上一年度增长了20%以上。其中，“开办企业”指标作为改革数量最高的指标，在全球范围内共实施了49项改革措施；其次是“纳税”指标，全年共实施了46项改革措施。

《报告》显示，我国营商环境排名提升较快，是全球营商环境改革步伐最快的国家之一。近年来我国实施了一系列深化改革措施，包括完善法律法规、简化企业登记程序、建立信用体系、简化民事诉讼手续、完善基础设施等，我国的营商环境排名从2014年的96位快速上升到2018年的78位，提升了18位（图1）。特别是在开办企业、获得电力、登记财产、跨境贸易、执行合同等领域排名提升较快，各项得分都为65以上，与“前沿水平”（100）的差距愈来愈小。其中，纳税指标取得显著进步，纳税时间相较于前一年（2017年）大幅缩短52个小时（20%），前沿距离上升2.4，表现亮眼。

我国营商环境在一些方面存在明显短板

虽然我国营商环境在持续改善和优化，但也要看到，与一直处于前列的新西兰、新加坡等国还存在很大差距，也落后于日本、韩国等亚洲经济体，甚至排在阿塞拜疆、牙买加、蒙古等发展中经济体之后；在占全球GDP比重90%的20国集团（G20）中，我国排名仅高于印度尼西亚、阿根廷、巴西和印度。《报告》显示，我国在办理施工许可、获得信贷、保护少数投资者等指标上，与前沿的距离仍然较大，需要进一步实施更大力度的改革措施。

“办理施工许可”是我国各项指标中“最短”的短板。该项指标是衡量建设一个标准仓库所需要的手续、时间、成本和建筑质量（表1），我国在全球190个经济体中排名为172位，前沿距离仅为47.28。我国企业在办理建筑施工许可环节存在手续多、耗时长、花费高的问题。在流程环节上，需要向住建、人防、消防、环保、气象等多个职能部门申请审批，共23项手续，而东亚地区国家平均仅需15.2项，OECD国家只需12项，最佳表现丹麦仅需7项。在所需时间上，北京为208天，上海为279天，相比东亚地区国家（138.2天）、OECD国家（154.6天），差距甚大。在所需费用上，上海建造仓库的成本为仓库价值（假设为人均收入的50倍）的7.6%，北京为7.9%，而东亚地区国家平均只需仓库价值的2.2%，OECD国家平均只需仓库价值的1.6%。

“获得信贷”指标得分刚刚“及格”。这项指标通过两组测评衡量担保交易中借贷双方的合法权利（表2），以及征信服务提供商（如信用局、信贷登记处）提供的信贷信息覆盖面、范围和开放程度，判断是否能够提供足够信息使企业获得贷款更加便利。我国在全球190个经济体中排名为68位，前沿距离为60，刚刚“及格”。其中，信贷信息深度指数得分为8分，说明我国在引入信用信息行业法规、改进信用信息系统方面取得显著成效。但是，合理权利力度指数得分仅为4，说明对于借贷双方的法律权利保护仍需进一步完善。

“保护少数投资者”是短板指标。该项指标衡量利益冲突情况下对少数股东的保护情况及股权权利（表3），以公司法、证券监管规则、民事訴讼法为基础，通过对公司法和证券法相关律师进行调查得到数据。我国在全球190个经济体中排名119位，前沿距离仅为48.33。其中，董事责任指数、股东权利指数与所有权和控制指数得分较低，主要原因是法律法规仍不完善，相关责任追溯机制仍不健全，控股股东与少数股东、公司管理者与市场管理者之间仍未达到最优的利益平衡。

借鉴国际最高标准持续改善营商环境

在全球各国都在优化营商环境的宏观背景下，我国营商环境的短板指标仍有较大的改善空间，应进一步加大对外开放力度，深化营商环境改革，以最大决心、最快行动落实优化营商环境各项举措。

探索建立适合我国国情的区域营商环境评价体系。当前，全国各省市主要借鉴世界银行的评估体系改进区域营商环境，但实践中也反映出这个体系的局限性。世界银行为了在更多的经济体内收集数据进行横向比较，其指标体系忽视了对于不同经济体内部差异的考量。因此，应探索构建适合我国国情特点的营商环境评价体系，为全国各地区优化营商环境提供决策参考，同时也有助于总结先进地区的发展经验，帮助其他地区找准问题，提高政策的针对性和有效性。一是评价体系应围绕企业的全寿命周期。参照国际通行的评价方式，重点关注企业设立、施工许可、财产确权、税收缴纳、跨界贸易及市场清出等环节的营商指标。二是指标设置着重关注各环节企业办理程序和时间。应重点关注在具备条件或备齐资料条件下的办理时长、沟通次数、提交资料数。指标中既要关注大批量业务的平均效率，也要关注最坏情况下的审批效率，确立“双提升”目标——每年的业务审批平均时长、最长时长均应减少。三是试点推进要注重不同层级的先行先试。可考虑在部分省级层面自贸试验区开展相关试点工作，并选取若干较大的市级层面开展试点，积累经验、逐步推广。

进一步加大市场开放力度吸引全球投资者。当前，我国正处于建立开放型经济体系的关键时期。2017年，国务院发布《关于扩大对外开放积极利用外资若干措施的通知》，2018年6月出台《关于积极有效利用外资推动经济高质量发展若干措施的通知》，旨在进一步深化开放力度。近期，上海、北京相继发布进一步扩大开放的100条、117条开放措施，在开放领域推出重大举措，形成扩大开放的整体氛围。进一步扩大对外开放，吸引外资投入，就要完善市场准入管理，营造良好的市场环境。一是加快统一内外资法律法规。统一清理涉及外资的法律、法规、规章和政策文件，凡是同国家对外开放大原则不符的法律法规或条款，要限期废止或修订，使外资企业与内资企业法律上平等、政策上一致，真正享受国民待遇。二是提高政策法规执行一致性。督促各地区各部门严格贯彻执行国家政策法规，确保政策法规执行的一致性。要推广“双随机、一公开”的监管方式，在监管过程中随机抽取检查对象，随机选派执法监察人员，抽查情况和查处结果向社会公开，杜绝选择性执法。三是加快完善标准的制定。采用已有国际通用标准，避免制定新的标准限制市场准入。同时，提高标准修订的透明度和开放性，除了涉及国家安全的标准外，外资企业应和内资企业同等地、全程地参与标准制定过程。

制定循序渐进的营商环境改革体系。改进营商环境是一项复杂的系统工程，如我国的商事制度改革几乎牵涉到所有监管部门的制度调整，需要总体规划，远近结合，问题导向，系统推进。一是重点解决流程多、时间长、费用高的问题，如开办企业、办理建筑施工许可、开展跨国贸易、电力供应等领域。这些问题对企业经营影响较大，也属于我国供给侧结构性改革方案中要重点解决的“降成本”内容。解决这些问题可以从流程改革入手，通过技术性手段即可在短期内见到实效。二是中长期持续推进重大体制改革，如降低企业税费负担、少数投资者保护、破产框架体系等。企业税负问题涉及我国税制改革，少数投资者保护、破产清算都涉及完善法规和加强法律执行力的改革，应持续推进相关法律法规的完善，聚焦关键问题补短板。需要持续实施改革措施，如清理、规范涉企收费，研究降低企业增值税和所得税的可行性和具体途径，进一步加大对知识产权的保护力度，加快诚信体系建设等。

（作者单位：上海市发展改革研究院）