是什么阻碍改革举措落地

彭劲松

【摘要】全面深化改革是进入深水区、攻坚期的改革，解决的问题往往是深层次的瓶颈性问题。破解“中梗阻”现象的出现，就要从制度原因、利益原因、认识原因和作风原因着手，要求改革主体具有更大的自觉能动性，能够直面各种困难，敢于迎接各种潜在或现实的风险，主动去化解各种矛盾，开拓改革的崭新局面。

【关键词】“中梗阻”现象 全面深化改革 制度规范 【中图分类号】D262 【文献标识码】A

全面深化改革以来，一大批新方案、新制度、新举措得到推行，全面发力、多点突破、纵深推进的态势得以形成，新一轮改革的红利明显释放。党的十九大又推出了经济社会发展各个领域的一系列亟待落实的重大战略举措。但应该看到，在全面深化改革过程中，个别地方少数部门少数干部不愿干事、不敢干事，甚至以“上有政策，下有对策”来敷衍变通的情况是现实存在的，由此形成了改革的“中梗阻”現象，使得一些改革措施难以产生实际效果。正确解决这一重要问题，首先需要认真全面把握其产生发展的深层次原因。

制度原因

“中梗阻”现象的存在，与制度规范、协调、监督、问责等不到位有很大关系

全面深化改革的总目标是坚持和完善中国特色社会主义制度，推进国家治理体系和治理能力现代化。这也就是以制度完善为主要内容的“第五个现代化”，是比其他现代化更为艰巨繁重的历史性任务。“中梗阻”现象的存在，与制度规范、协调、监督、问责等不到位有很大关系。

制度规范不完全到位。近些年来，我们在制度建设上做了很多工作，成效显著。但制度规范的作用本身需要一个过程，需要进一步制定具有现实可行性的一系列配套细则，不可避免存在一定的滞后效应。同时现实情况千差万别、千变万化，各个领域面临的新情况新问题在不断增多，而相关方面的制度建设并没有及时跟进，这导致不少人感到在一些新问题面前很困惑，老办法不管用，新办法又还没找到。群众对此也有意见，觉得很多事情依然是靠领导一句话，而不是规范化操作。这样的尴尬，反映出制度建设依然需要全面加强。

制度规范需要重新梳理完善。任何制度都不是一成不变、万应管用的。随着时代条件和现实状况的变化，制度规范出台时的社会环境明显不同，所规定的措施不再完全适用。对这样的制度规范，应该进行适当的修改完善，改变某些不合理的条款，推陈出新。对于那些不合时宜的制度规范，应该坚决予以取消，防止制度的惯性阻力产生消极后果。

制度规范体系缺乏相互衔接。各种制度规范之间，有区别也有联系，共同构成制度规范体系的整体内容。但现有制度规范的出台，很多是由各个地区各个部门独立制定的，导致有些制度规范相互之间存在矛盾，有些需要协调的环节也没有考虑，这就使各种制度规范相互之间没有形成一个有机的整体，各行其是，甚至相互打架的时候很多。这既影响了制度规范本身的权威性，也经常造成社会资源的无谓浪费。

制度规范的执行不力现象突出。有些制度规范大而化之，缺乏具体的可操作的细则，在实际工作中得不到执行。有些制度规范缺乏执行的主体和监督执行的主体，制度规范出台之后无人负责、无人落实。有些制度规范看起来很好，但难以产生实际作用。比如，民主集中制的原则，大家都知道一些，但在具体的决策过程中到底如何落实民主集中制的原则，领导班子成员各自在落实民主集中制方面的具体责任是什么，权限在哪，义务有哪些，缺乏明确的规定。当前，要健全对党中央重大决策部署执行情况定期检查和专项督查制度、纪律保障机制，加大问责力度，坚决纠正“有令不行、有禁不止”现象。不论什么人，不论哪一级组织，都不能把自己管理的地方、部门和单位，搞成不听党的统一指挥、不受组织约束和群众监督的“领地”。不能“有令不行、有禁不止”，搞“上有政策、下有对策”，搞地方和部门保护主义。

利益原因

地方利益的客观存在，部门利益的隐性存在，行业利益的变相存在，既得利益的扩张存在

2014年2月，习近平主席在俄罗斯索契接受专访时指出：“中国改革经过30多年，已进入深水区，可以说，容易的、皆大欢喜的改革已经完成了，好吃的肉都吃掉了，剩下的都是难啃的硬骨头。”改革不能不涉及利益关系的调整和再调整，改革的深化使得破除利益藩离的任务更加突出，其中所碰到的阻力和难度是可以想像的。

地方利益的客观存在。各个地方之间，由于经济发展基础、水平、条件不同，利益要求存在一定的差异和矛盾。在制定和实施党中央有关政策时，如财政转移支付的政策等，如何在政策落地中获取自身利益的最大化，经常成为现实的追求。在发展主义导向下，如何以优惠措施争取有关项目、资金、政策，也成为地方利益考量的重要因素。当政策旨在向本地有意保护的地方开刀时，推三阻四、阳奉阴违很可能就成为一种选择。

部门利益的隐性存在。有的身处关键领域、关键岗位的部门，在公共政策及其监督执行上有较多的权力。现有决策机制，又缺乏有效的参与配套监管措施。这就使少数部门工作人员穿着各种“隐身衣”，追求和维护自身权力，不适当地参与干预经济社会运行，甚至在政策法规制定过程中为部门代言。在“放、收、管”过程中，该放的不放，放了的太乱，该收的收不紧，该管的管不好，使得少数部门不当行为引起人们的不满。

行业利益的变相存在。行业之间的利益差异，是社会分工体系合理化的内在要求。但少数行业中的少数企业和部门在改革发展中获得了快速发展的特定条件，成为政府和社会所不得不倚重的所谓拳头。这些行业随着改革发展而实现了超额利益的聚集强化，倾向于想方设法支撑强化现有的行业秩序，保持先发优势，以种种方式阻扰改革的深化，不惜以改革成本的加大维护行业的不合理利益。

既得利益的扩张存在。在改革发展过程中，个别人在非均衡政策导向下获得明显的利益，成为力量强大的既得利益。既得利益群体的主要目的是维护和巩固已经有的利益，对于针对自身的改革措施是反对的、抵制的。他们从自身出发提出新的诉求，阻碍一些政策措施的实施和改进。他们或以自己的组织、资源优势，或以其话语优势，或利用一些弱势群体利益受损之后的过激情绪，试图把既得利益制度化，人为增加动“奶酪”的难度，成为国家经济持续健康发展的保守力量。

腐败分子的无形存在。在全面从严治党的态势下，不少腐败分子得到严厉惩治，社会毒瘤被一个一个拔除。但依然有一些人存在侥幸想法，以权谋私、权钱交换的现象仍以各种形式不时被发现。这就充分说明，腐败是从根本上与人民利益相悖的，反腐败是一个长期的过程，跟腐败分子的斗争任何时候都松懈不得。

认识原因

缺乏大局观念，缺乏自觉意识，缺乏精细思维，缺乏协同精神

思想影响行动的产生和发展，每一种社会现象的产生和存在都有一定的思想认识原因。很多“中梗阻”现象的发生，与思想认识上的因素不无关系。

缺乏大局观念。全面深化改革是一项庞大复杂的系统工程，具有全面性、整体性。如果改革参与者只是从各自立场出发来看问题、做事情，看不到工作大局和整体，就会只见树木、不见森林，就会出现一些短视狭隘的做法，将局部利益、单元利益过分放大，而忽视整体利益、全局利益，这样不仅会损害整体利益、根本利益的顺利实现，反过来也会经常影响各自具体利益的共同实现。

缺乏自觉意识。全面深化改革是进入深水区、攻坚期的改革，解决的问题往往是深层次的瓶颈性问题。这就要求改革主体具有更大的自觉能动性，能够直面各种困难，敢于迎接各种潜在或现实的风险，主动去化解各种矛盾，开拓改革的崭新局面。但在现实中，人们往往有一定的守旧和畏难情绪，对难以推开的改革不会积极主动去推进，认为既然能够安安稳稳地固守现状就不要去冒险改革，对涉及自身利益的改革则有抵触情绪，更不会去主动理解推动。

缺乏精细思维。新形势下的改革，要求拒斥过去的粗放式思维，做到更加准确细致，向细节要效益，在精准落实中使改革达成预期目标。由于改革的累积叠加效应更加显现，好的规划设计，如果缺乏精准落实的措施，还是大而化之，就容易落空跑偏，造成社会资源的新浪费。这对所有参与改革的主体而言都是崭新的要求，要求我们具有更加科学精准的工作意识，把改革的各项要求理解透彻、部署明确、监督到位，解决好“最后一公里”的许多具体问题，在改革落实中始终有人把关负责，才能使改革产生更多实实在在的效果。

缺乏协同精神。今天的改革不再是各自为政、单打独斗，而是更多地相互协作、共同合作。每一领域每一方面的改革，都是相互联系、相互补充的，需要各方面的共同参与、相互支持，在改革发展中齐心协力把“蛋糕”做大，同时也能够尽量把“蛋糕”分好，及时消除组织的隔阂力，增强获得感。如果不讲协同，大家都只盯住自己的一丁点儿事，出现问题无人补位，出现争议无人忍让，出现竞争一拥而上，就很难形成工作合力，任何改革都难以成功。

作风原因

一些人僵化保守，安于现状，萎靡低俗，搞形式主义

“中梗阻”现象，表面上看来是效能问题，实质上却是作风问题。在落实政策时，一些人在思想作风和工作作风上不实不严，以会议落实会议，以文件落实文件，甘于“占着位置、混着日子”，在很大程度上造成了个别地方政令不行的局面。

僵化保守。思想上的停滞是行动的最大障碍，创新是事业前进的不竭动力。当今世界的大发展大变革大调整，赋予我们难得的发展机遇，惟有勇于变革，想前人之所未想，做前人之所未做，才能在激烈的竞争中抓住机遇，脱胎换骨，乘势而上。正确把握客观形势的变化，在挑战面前不断突破、奋起前行，这也正是广大人民群众的现实呼声。如果眼中只有成绩和经验，看不到问题和困难；如果回避矛盾，遇到困难绕道走，见到难题就躲避；如果报喜不报忧，有了矛盾推责任，出了问题捂着拖着，那么抓落实就有落空的危险。

安于现状。在成绩面前固步自封，用沿袭已久的思维和办法来应付新形势新问题，难以延续过去的辉煌。少数干部“占位子、装样子、混日子”，令人民群众不满，给事业带来阻力。在党员干部中开展深入灵魂的深度反思，激发争先进位的内在动力，才能防止“温水煮青蛙”的悲剧。开弓没有回头箭，对认准的事情必须一抓到底。要以踏石留印、抓铁有痕的劲头抓作风改作风，做到持之以恒、善始善终，防止虎头蛇尾、半途而废，以改进作风的实际成果取信于民。

萎靡低俗。中国特色社会主义需要核心价值的坚强守护，需要构筑人民群众共有的精神家园。信仰虚无、道德滑坡、价值迷失是发展过程中的大敌，也是人民群众希望解决的焦点问题。积极倡导忠诚、公正、诚信、明礼、创新、担当等崇高的价值取向，把目标与价值、个人与社会结合起来，兴起践行社会主义核心价值观的热潮，才能增加实干的人文价值。少数党员干部，特别是在基层工作的干部，在工作时喜欢讲大话、喊空话，喜欢拍胸脯、乱表态，对于群众反映的诉求敷衍塞责，能拖则拖，不能拖则推。少数党员干部工作无原则、立场不坚定，扮演着人前一套、人后一套的角色，公共场合形象正派、温文尔雅，背地里违法乱纪、无恶不作，被群众形象地称为“双面干部”。这些人不仅自己身败名裂，而且严重损害了党和政府的形象。党员干部要以此为鉴，注重慎独，心存敬畏，始终保持共产党人的高尚情怀和政治本色。

形式主义。现在有的领导干部工作心浮气躁，脱离实际，搞“一个艄公一道河”“新官司上任三把火”，只求本届有政绩，重近期效果，轻长远利益。不顾当地情况，违背客观规律，盲目追求高指标，铺摊子，上项目。热衷于“短、平、快”的项目，寅吃卯粮，对涉及长远利益的基础工作只保留在口头上。对上级政策采取实用主义的态度，为谋取局部的利益可以不择手段，大搞地方保护主义、“上有政策，下有对策”。政策上动不动“翻烧饼”，朝令夕改，解决老问题带来新问题，没有系统思维，老有堵不完的枪口。

（作者为中共中央党校（国家行政学院）哲学部教授）

【参考文献】

①《习近平接受俄罗斯电视台专访》，《人民日報》，2014年2月9日。

责编/肖晗题 美编/李祥峰