多措并举为机构改革保驾护航

董振华

【摘要】机构改革中的“中梗阻”问题是指，在进行机构改革的过程中，在顶层已经做出决策的情况下，被涉及到的机构中的人员抵触改革、拒绝改革、拖延改革所导致的政令不畅、效率低下等问题。解决好机构改革中产生的“中梗阻”问题，是我们全面深化改革的必然要求，也是推进国家治理体系和治理能力现代化的必然要求。解决这一问题，必须从认识、实践、制度、利益等诸多维度综合施策，科学分析，合理解决，保证改革不变形不走样不拖延，最终达到改革的预期目标。

【关键词】机构改革 “中梗阻” 顶层设计 【中图分类号】D26 【文献标识码】A

机构改革中的“中梗阻”问题归根到底是“人”的问题

习近平总书记在中央全面深化改革领导小组第十次会议的讲话中强调：“要科学统筹各项改革任务，协调抓好党的十八届三中、四中全会改革举措，在法治下推进改革、在改革中完善法治，突出重点，对准焦距，找准穴位，击中要害，推出一批能叫得响、立得住、群众认可的硬招实招，处理好改革‘最先一公里和‘最后一公里的关系，突破‘中梗阻，防止不作为，把改革方案的含金量充分展示出来，让人民群众有更多获得感。”当前，我国正在全力推进党和国家机构改革，在这项改革进程中，也不可避免地会遇到“中梗阻”问题。

具体来看，机构改革的“中梗阻”问题，就是在机构撤销、合并、组建、整合的过程中，由于触动了部门或个人利益，而导致的被改革者抵触改革、拒绝改革、拖延改革的情况。例如，由于机构被撤销或合并，导致领导职位不足或者机构编制不足，进而导致一些人离开领导岗位或者离开体制，由此产生抵触情绪；由于机构整合，使原本属于本部门的职权被划到其他部门，贪恋职权而导致拒绝改革；由于组建新的机构，需要抽调部分人员，而被抽调人员担忧新环境的人际关系及自身职业生涯发展前景，以及对旧工作的喜爱和怀念，从而产生抵触情绪，等等。机构改革过程中产生的“中梗阻”问题归根到底是“人”的问题，必须把解决问题的着眼点放在“人”身上。马克思在《关于费尔巴哈的提纲》中对人的本质问题做了精辟的论述：“人的本质不是单个人所固有的抽象物，在其现实性上，它是一切社会关系的总和。”因此，我们必须把人放在社会关系中进行考察，必须进行综合的考察，从认识层面、实践层面、制度层面、利益层面等诸多方面发现问题、分析问题，最终解决问题。

突破机构改革“中梗阻”问题，必须深化对机构改革的认识

面对新的事物，只有在对其深刻认识的基础上，我们才能作出正确的判断。因此，为突破机构改革过程中出现的“中梗阻”问题，首先要深化改革者和被改革者对机构改革的认识，改造他们的主观世界，明确机构改革的必要性和重要性，引导树立科学合理的思想观念。

第一，要认清党和国家机构改革的必要性和重要性。党的十八大以来，在以习近平同志为核心的党中央坚强领导下，中国特色社会主义逐步迈入了新时代。新时代就会有新任务，新任务就要有新要求。党的十九大作出了深化机构和行政体制改革的决策部署，为此，十九届中央委员会专门召开第三次全体会议，深入研究了深化党和国家机构改革问题。研究发现，“党和国家机构设置和职能配置同统筹推进‘五位一体总体布局、协调推进‘四个全面战略布局的要求还不完全适应，同实现国家治理体系和治理能力现代化的要求还不完全适应”。由此看来，深化党和国家机构改革，成为了党必须要解决的一项重大任务。深化党和国家机构改革不仅具有深刻的必然性，对我们党的事业还具有十分重大的意义。

第二，要理解深化党和国家机构改革的理论依据。我们党是马克思主义政党，是以马克思主义的科学理论武装头脑的党，党的任何一项决策都应有深厚的马克思主义理论基础，绝不是“拍脑门”空想出来的。

经济基础和上层建筑的矛盾运动原理是深化党和国家机构改革的马克思主义理论依据。按照这一原理，经济基础决定上层建筑，经济基础的变化决定上层建筑的变化和发展方向。党的十八大以来，我国经济建设取得了重大成就，国内生产总值稳居世界第二，市场化经济水平不断提高。同时，经济发展进入了新常态，由高速增长阶段转向高质量发展阶段，供给侧结构性改革成为了主线，转变发展方式、优化经济结构，实现新旧动能转换，构建科学合理有效的经济体制机制成为了新的发展目标。经济领域如此多的变化，必然导致作为上层建筑的党和国家机构也要进行改革，这样才能消除阻碍经济发展的体制性障碍，防止政府职能错位、越位、缺位问题的发生。

按照这一原理，当上层建筑的状况符合经济基础的要求时，就可以促进经济基础的进一步发展。深化党和国家机构改革，转变政府职能，进一步理顺政府和市场、政府和社会的关系，使市场在资源配置中起决定性作用的同时更好发挥政府作用，就能进一步推动我国经济社会发展，为全面建成小康社会和建设社会主义现代化强国提供坚实的物质基础和不竭的发展动力。

第三，要树立正确合理的改革理念。突破機构改革“中梗阻”问题，对于改革者来说，必须树立正确的合理的改革理念。首先，改革的目标是维护党和人民利益。改革不能夹杂私心，如果改革的出发点是私利而不是公利，就难免会有失公允，就难免会造成“中梗阻”现象。要清醒认识到，深化党和国家机构改革，应该树立坚持和加强党的全面领导的理念，应该树立“以人民为中心”的理念，应该树立并完善中国特色社会主义市场经济体制、推进国家治理体系和治理能力现代化的理念。这样才能使被改革涉及到的群体在公平公正的条件下接受改革、认同改革、推进改革，有效减少改革“中梗阻”现象。

其次，保障被改革者权益。如果一味强调被改革者要牺牲、要奉献，是不符合当今时代发展要求的，这样只会带来更大的阻力。必须充分保障被改革者的权益，正视他们的利益诉求，在合理合法的前提下对其尽量满足，并提供一定的保障措施，解决他们的后顾之忧，给他们吃下“定心丸”。

最后，改革就要攻坚克难。任何改革都不可能是轻轻松松、敲锣打鼓就能完成的，肯定是会遇到阻碍和挑战的，特别是当前我们改革已经进入“深水区”，对此我们必须要有充分的认知。机构改革的前途是光明的，但道路是曲折的，“中梗阻”问题就是改革过程中会出现的问题，我们不能忽视问题，逃避问题，而应该正视问题，解决问题。

在此需要说明的是，不能把改革者与被改革者严重对立起来，一定程度上讲，被改革者自身就是改革者，深化党和国家机构改革是一场深刻变革，是一场自我革命。只有使被改革者意识到自身就是改革者，意识到这次改革是自我完善、自我提高的过程，抵触的情绪就会减少、改革的阻力就会减小，就能有效突破“中梗阻”问题。

突破机构改革“中梗阻”问题，必须要在实践中进行解决

第一，应将官员考核权力上移，建议由中央直接负责。深化党和国家机构改革，撤销、合并机构，这就涉及到裁撤部分官员的情况。裁撤谁、保留谁，就需要有一个考核机制，这个考核机制建议由中央来制定和执行，可以设立临时的协调办事机构具体负责。将考核权力上移，有以下两个好处：一是有利于中央对机构改革的直接领导，减少了中间环节，优化了办事流程，提高了工作效率；二是可以有效避免在原有部门进行考核而因人情、利益甚至是不正之风所产生的阻力，同时也提高了考核的权威性。

将考核权力上移，还有几点需要注意：一是考核机制的内容要合理、有效、符合实际，既要看到过去的工作成绩，还要对将来能够创造的价值进行一定的预估，要将能力与贡献综合起来考察，要充分考虑年龄因素等；二是从中央层面成立临时协调办事机构进行考核，抽调人员应当来自改革中未被涉及的部门，如果负责考核的被抽调人员自身位置也含有不确定性，他们就无法专心做好考核工作。

第二，应持之以恒正风肃纪，切实解决作风问题。机构改革中的“中梗阻”问题，很大程度是工作作风出了问题。对中央的决定不执行或者选择性执行，搞变通、搞拖延，导致政令不畅、效率低下，说到底是大局意识不强、政治意识不强。在执行的过程中，又可能出现个别人徇私舞弊、滥用职权、权钱交易等腐败堕落行为，导致党和人民利益受损。因此，突破机构改革“中梗阻”问题，需要整顿作风、正风肃纪。

首先，落实党委或党组从严治党主体责任。改革涉及到的机构中的党组织必须旗帜鲜明讲政治，把党的政治建设摆在首位。坚决维护以习近平同志为核心的党中央权威和集中统一领导，自觉服从大局，不折不扣落实中央决策部署，使机构改革始终坚持中国特色社会主义方向。同时要强化党组织的领导，同弱化、边缘化党组织领导的“中梗阻”现象做坚决的斗争。

其次，提高机构公职人员党性修养和思想觉悟。作为党和国家机构中的公职人员，离党中央更近，就应该有更高的党性修养和思想觉悟。党和国家机构全体公职人员应该不断增强政治意识、大局意识、核心意识、看齐意识，坚定中国特色社会主义道路自信、理论自信、制度自信、文化自信，自觉在思想上政治上行动上同以习近平同志为核心的党中央保持高度一致。

最后，还要充分发挥纪检监察部门的作用。面对机构改革中的“中梗阻”现象，发现有违纪违规行为的，就要发现一起处理一起。贯彻落实中央八项规定精神，持续整治“四风”问题，坚决反对特权思想和特权现象。加强对机构人员的政治监督，不仅要在经济领域紧盯不放，还要看政治上是否忠诚干净担当老实。及时开展警示教育，给其他公职人员以正确引领。

第三，突破机构改革“中梗阻”要一视同仁，在平等条件下进行改革。古语云“不患寡而患不均”，就是说在不平等的条件下更容易引起各方的不满，导致抵触情绪的发生。在我们当前的现实社会中，不同机构部门由于掌握资源不同，导致权限有大小之分，进而就导致了部门之间地位的不平等。在机构改革过程中，如果继续按照这种不平等的格局分配利益，就很容易引起相对弱势机构部门的不满，引起“中梗阻”现象。在机构合并或者重组的过程中，就面临多个机构变一个机构的情况，在这种情况下，就需要对各个机构一视同仁，遵循平等的原则改革。比如面临编制数量不足时，就不能“厚”强势部门而“薄”弱势部门，而应该采取相同的标准，下达相同的指标。

在同一机构内部如果出现需要裁撤人员的情况，也需要遵循平等的原则，而不是按照级别大小区别对待，不能“只留司长不留处长”，否则会影响基层和一线工作人员的工作积极性，引发“中梗阻”现象。应该在兼顾实际职位需求的情况下，不同级别按照相同比例分流或裁撤人员。需要注意的是，是按照相同比例而不是相同人数。这样，就可以减少级别相对较低人群的抵触情绪，减少“中梗阻”现象的发生，要知道一项决策的实施主要是靠他们来落实的。

突破机构改革“中梗阻”问题，必须制定科学的制度

制度是一种规范的手段，是一种保障，邓小平同志曾经指出：“制度好可以使坏人无法任意横行，制度不好可以使好人无法充分做好事，甚至会走向反面。”在这个意义上，突破机构改革“中梗阻”问题，需要通过制定科学的制度来规范和保障改革顺利实施。

首先，应进行科学的顶层设计。习近平总书记指出，“要加强宏观思考和顶层设计，更加注重改革的系统性、整体性、協同性”。强化改革的顶层设计，有利于最大限度地化解改革的阻力，降低改革的风险，确保改革的顺利推进。通过科学的顶层设计，有效化解机构内部以及机构之间的利益摩擦，兼顾不同群体的利益诉求，形成改革的最大公约数，确保改革公平公正，最广泛地凝聚起认同改革、推进改革的力量，减少“中梗阻”现象的发生。

科学的顶层设计需要有法治的参与，必须在法治条件下推进改革，用法治手段巩固和规范改革。通过完善法制手段，制约违法违规的“中梗阻”行为，为改革提供稳定的外部环境。努力形成完备、稳定、高效的法律制度，确保改革沿着正确轨道前行。

其次，要创新编制管理办法。十九届三中全会通过《中共中央关于深化党和国家机构改革的决定》指出，当前机构编制面临“科学化、规范化、法定化相对滞后，机构编制管理方式有待改进”的问题。推进机构编制法定化是本次党和国家机构改革的重要任务之一，我们也可以借此机会，通过创新编制管理办法，突破机构改革“中梗阻”问题。编内编外的天壤之别是造成对编制过度追求的重要原因。因此，在机构改革中应该优化编制资源配置，建立编制管理动态调整机制，尝试缩小编内和编外人员在工资、福利待遇等方面的差距。同时，也要严格控制编外人员，从严规范适用岗位、职责权限和各项管理制度。

多个机构合并重组，会导致领导职数减少；合理安排已经处在领导岗位上的人员，可以有效降低“中梗阻”现象发生的可能性。一方面，对于机构正职领导，可以在一段时期内实行“党政领导双头制”，将党政一把手分置，业务工作由行政一把手牵头，党务工作由党组织一把手负责，在加强党的领导的同时促进党政协同配合。另一方面，对于机构副职领导，探索设立部务委员会，作为机构工作决策和协调议事机构，委员由副职领导担任，保留原有行政级别和待遇不变，参与机构事务。

最后，要建立健全监督落实机制。一项改革最终能得到落实，不出现“中梗阻”现象，很大程度上需要有严格的监督落实機制。突破机构改革“中梗阻”，必须建立健全严格有效的监督落实机制。建立改革过程追踪监管机制，使改革推进到哪里，监督就跟进到哪里。在改革的过程中加强监管，及时发现处理过程中出现的各种问题，并总结经验。发现问题要防微杜渐，要抓小抓细，防止问题积重难返后形成强大阻力。

建立改革落实检查机制，确保改革完成“最后一公里”。一方面，要检查各机构部门是否对改革真正落实到位，是否有变通和拖延行为，是否对新工作履职到位；另一方面，要防止改革发生反弹现象，不能搞形式主义，不能搞“上有政策下有对策”，确保改革成果的长期性、稳定性。

突破机构改革“中梗阻”问题，必须重塑利益格局，合理进行利益分配

习近平总书记强调：“深化改革，难免触动一些人的‘奶酪，碰到各种复杂关系的羁绊，不可能皆大欢喜。突破既得利益，让改革落地，需要有勇气、有胆识、有担当。畏首畏尾，不敢出招，怕得罪人，是难以落实措施、推动工作的。”因此，要想突破机构改革“中梗阻”问题，必须突破既得利益的藩篱，重塑当前利益格局，处理好各种利益关系问题，重新进行合理的利益分配。

首先，要克服既得利益藩篱，克服“官本位”思想，贯彻“以人民为中心”的理念。既得利益者不愿意放弃已有利益，阻挠改革的推进，其实是“官本位”的思想在作祟。他们认为自己身居高位，手里掌握审批权力，就要享受特权，甚至以权谋私，导致党和人民利益受损，损害政府公信力，这是典型的官僚主义作风和特权主义思想，是腐败堕落行为，必须予以肃清。

克服既得利益，需要贯彻“以人民为中心”的理念，使广大机构公职人员意识到，共产党人的宗旨是全心全意为人民服务，要把实现好、维护好、发展好最广大人民的根本利益作为一切工作的出发点和落脚点。在日常工作和改革的过程中，要保障人民的权益，自觉接受人民的监督。要清醒意识到，自己手中的公权力是人民赋予的，如果被自己侵占了，那么人民的权益就要受损。失去了人民的支持，自己也就很难立足了。

其次，机构改革要充分保障个人利益。机构改革的目的是要更好实现党和人民的利益，在这一大目标下，也要充分保障改革涉及群体的个人基本利益，特别是在机构撤销、整合、重组中，出现人员分流裁撤等问题，务必保障这些人员的利益，否则甚至可能引发社会问题。一方面，对于整合到新机构的工作人员，如果不能按照现有行政级别对等安排职务，可以采取提高工资待遇等形式，提高他们的生活水平，调动起他们的积极性，减少抵触情绪的发生。另一方面，对于离开岗位或体制的人员，可以采取多种形式减少他们的损失，减少改革阻力，有效避免“中梗阻”现象。

最后，正确处理国家与个人的利益冲突。在机构改革中出现“中梗阻”现象，实质上是国家利益与个人利益出现冲突而产生的现象，要突破“中梗阻”现象，必须正确处理国家与个人利益的冲突。在机构改革过程中，我们要认真分析所谋求的个人利益的性质，如果是创造性的、合理的个人利益，我们要给予肯定和保障，如果是具有破坏性的个人利益，我们就必须警惕和消灭，防止其导致“中梗阻”现象发生。在处理国家与个人利益冲突时，需要用社会主义核心价值观对个人利益进行正确引领。积极弘扬“爱国、敬业、诚信、友善”的社会主义核心价值观，感召党和国家机构全体公职人员以国家利益为重，贯彻执行党中央决策部署，推动党和国家机构改革顺利进行。

（作者为中共中央党校哲学教研部副主任、教授、博导，中共中央党校研究生院马克思主义哲学专业2017级硕士研究生张恺同学对本文亦有重要贡献）

【参考文献】

①《习近平谈治国理政》（第2卷），北京：外文出版社，2017年。

②《中共中央关于深化党和国家机构改革的决定》，《人民日报》， 2018年3月5日。

责编/谷漩 美编/李祥峰