刘克崮：猛志固常在，改革勿忘本

王芳

人物简介：

刘克崮，1947年5月出生，籍贯山东莱西，金融学博士。1968年至1973年，在黑龙江农垦总局853农场务农教学。1977年考入中国人民大学政治经济学系。1982年至1986年，历任北京市委研究室工交处干事、经济处副处长、城建处处长。1986年至1990年，任北京市公共交通总公司副经理。1990年至1996年，任国家财政部财税体制改革司副司长、首任财政部税政司司长。1996年，任辽宁省省长助理、副省长。2002年至2008年，任国家开发银行副行长。2008年至2013年，第十一届全国政协经济委员会委员。

71岁的刘克崮，顶着满头倔强直立的华发，抱着一摞书走进会客室。从领导岗位上退下来，刘克崮仍然醉心于研究战略规划和基本制度，积极建言献策。从公交公司的副经理到主管钱粮的“户部”大员，从主政一方的省级干部到国开行副行长，刘克崮自称是中国改革的“积极分子”。回首中国40年的改革历程，刘克崮并没有太多感慨，反而激情澎湃，眼中时時闪现着光芒。这也许正是改革者身上的特征之一。

“改革开放40年，变革的力量来自人民。”刘克崮说，“改革依然需要猛志，但切勿忘本。”

下乡黑龙江锻炼身心

1947年5月16日，解放军在山东孟良崮全歼国民党王牌部队整编74师。傍晚，一个婴孩降生，年轻时就已参加革命的父亲为他起名为克崮。

1968年，31岁的刘克崮也随着时代的潮流，成为上千万知青中的一员。刘克崮下乡的地方是黑龙江生产建设兵团853农场72连。在3年多务农、1年多教书的知青生涯中，北大荒给刘克崮留下了终生难忘的记忆。

冬天，他在冰天雪地的山上拉锯伐木，哈气成霜却满头冒着热气，喊着号子步伐一致地抬起木杠，运木下山；夏天，他打着赤脚，为割麦的战友们送水送饭；秋天，他满手泥巴一脸汗地脱土坯，却只能任由蚊子小咬团团围住，热情“亲吻”。

“除了苦，也有美呢！北大荒的天美、水美、人也美。”刘克崮仿佛回到了激情燃烧的青春岁月。“我见过被云彩反射呈现的两个太阳，夜里听到过玉米啪啪的拔节声，秋天的山林，每天都会变幻五彩缤纷的色彩，像万花筒一样。你知道吗？初夏在河里游泳，只能在水面上游，如果直起身子，你的腿会冻抽筋。因为冻土层还没化透呢。”

1969年，中苏在珍宝岛发生武装冲突，那里距离853农场只有100多公里。刘克崮担任炮排一班班长，接应了有8架直升机的飞行大队，“组织有力，行动迅速，相当于间接参加了一次战斗。”刘克崮自豪地说。

国资独立，红蓝铅笔绘制改革蓝图

1977年，恢复高考。刘克崮毫不迟疑地选择了中国人民大学政治经济学专业。

入学后，他抓紧一切时间学习。4年的时间，刘克崮啃读三卷《资本论》。“中国人民大学的卫兴华等老师让我进入经济科学的殿堂，阅读经典原著，能从中学会制定目标和掌握方法，也为如何分析、认识、判断和解决好现实中最困难、最重要的问题，提供了一把钥匙。”

1982年，刘克崮走上了新的工作岗位——北京市委研究室，自此站在改革的潮头，乘风破浪。

工作不久，北京市建设卫星城的调研任务落在刘克崮的头上，他用了1年时间在北京周边区县跑。为增加体验，他放弃公交车，不惜骑行几个小时，最终他提请的两个方案引起了市长助理的关注。在机构改革的调研中，刘克崮意识到国有资产管理职责不明确带来的问题。“政府兼具社会经济的一般管理职能和国有资产的特殊管理职能，承担着行业管理部门和企业主管部门的双重角色，导致政府既要‘当爹亲自管一群微观嫡系的、有血缘的儿子们，又要面对一群其他人的儿孙，这就容易互相干扰，造成税法管理功能的混乱。”

1985年，刘克崮发表了一篇论文《论政府国有资产管理职能的独立》，大胆地提出国有资产管理职能独立、政资分离的想法。很快，这一观点得到更多人的赞同。

国资局成立后，刘克崮又被时任体改委（原国家经济体制改革委员会）副主任贺光辉推荐给新任的国资局局长汤丙午具体讲解上述想法。经过一上午的解释，汤丙午说：“我是学工的，这里面的关系你说得很清楚，你给我画张图。”于是，刘克崮用铅笔、尺子画完后，又用红蓝铅笔和儿子的水彩笔描了一遍，绘制了国资管理职能运行示意图。图中显示，国资的产权受人大的委托，设立专门的国资管理机构行使其资产管理权。往下是运营资本的资产经营中介，再往下才是生产经营。随后，刘克崮又给国资局（国有资产管理局）新到任的处长们讲了一回。为此，贺光辉称刘克崮是国有资产体制的“始作俑者”。国资改革也成为党政机构改革的重要组成部分。

1986年，市政府找到刘克崮，让他去做实业，刘克崮被任命为北京公交总公司副经理。

细切蛋糕，参与调整利益分配

1992年春天，邓小平视察南方，中国改革开放的步伐再次加快。秋天，党的十四大召开，明确建立社会主义市场经济体制改革目标，并针对财税体制改革提出要“统筹兼顾国家、集体、个人三者利益，理顺国家与企业、中央与地方的分配关系”两条主线，明确实行“税利分流”和分税制两大财税改革任务。1993年，有近一半的企业第二轮承包到期，刘克崮提出抓住这一时机，全面推行“税利分流”改革。

在许多人的概念里，1994年的财税改革就是分税制，但实际上是包括国家与企业分配制度改革（此前也被称为“税利分流”，根据时任国务院常务副总理朱镕基的要求，为避免与承包制形成对立，刘克崮与司里的同志商量改为此名）和中央与地方分配关系（即狭义的分税制）两条主线，它包含了四项重要的改革内容。刘克崮向《经济》记者特别强调了这一点。

第一项改革内容是财务会计制度改革。1992年，财政部出台了《企业财务通则》和《企业会计准则》，刘克崮说：“这样在中国不同所有制和不同的行业，统一使用同一个与国际会计管理完全接轨的会计制度。这是历史性的进步，当时美国都没有做到完全接轨。为理顺和规范国家与企业利润分配关系奠定了财务会计制度基础。”

第二项是停止企业的利税大承包，全面实行所得税为核心的“税利分流、税后还贷、税后承包”改革。刘克崮主持财改司经过两个月的奋战，精确算账后，平衡了8项利益变动。领导决定所得税税率由55%降为33%。企业负担与改革前比总体持平，并略有下降。

第三项是工商税制改革，涉及7个税种。其中，增值税是改革后最大的税种，税率的定位极为重要。财政部的工作人员在黑龙江驻京办事处连续加班半个多月，确定为18%，税务总局和经贸委的意见定在16%，经过会商，最后确定为17%。以上三项都属于广义的国家与企业分配关系。

第四项分税制改革是财税改革的核心内容，是将中央与地方，重点为省政府之间的财政分配体制由分级包干改为分税制。

改革内容主要是分权、分税、分机构，返还、挂钩、转移支付。前三个是改革的主体内容，后三个是辅助措施，目的是共同调动中央和地方的积极性。1993年8月，在北戴河会议的一个晚上，在与时任财政部部长刘仲藜、副部长项怀诚、地方预算司副司长姜永华等人研究分税制方案时，刘克崮提出了“给地方保存量的税收返还与税收总量的增长挂钩控制”的方法，并在黑板上畫了一个示意图，这一意见被采纳，其后大家又讨论挂钩系数定位，最后确定为1∶0.3。朱镕基表示，这种改革是非常温和的改革，没有损害地方的既得利益，而且以后退回去的不是“死面”，而是一块“发面”。

1993年8月30日的国务院会议和9月2日的中央政治局常委会议对改革内容先后讨论通过。

制定方案难，实施这个方案更难。为此，从1993年9月9日到11月21日的74天里，朱镕基亲自带领财税等部门60多人，先后分10站，由远及近走了17个省区市。调研期间，刘克崮等人跟随朱镕基日夜兼程，有时工作通宵达旦，每日只能休息三五个小时。事后，朱镕基曾半开玩笑地说过，自己那段日子“东奔西走，南征北战，苦口婆心，有时忍气吞声，有时软硬兼施”。朱镕基看到大家夜以继日地工作，曾经动情地说：“你们为财税改革作出了重要贡献，历史是不会忘记你们的！”在两个多月的时间里，中央对原定的分税制方案虽然做出一些调整、妥协和让步，但全国统一实行分税制改革的大原则，始终没有动摇。

1994年年初，为了防止收不上来税，时任财政部部长刘仲藜还向朱镕基申请了央行的120亿元资金，以备不时之需。同时，针对实施中出现的问题，财政部密集出台了80多项微调措施文件。春节前，税务总局传来消息，1月税收比上年同期增长61%。此后根据税收情况又做出了一些调整，例如返还系数提高到1∶0.6等。1994年的财税改革（实际上也包含1993年的集中准备和当年出台的各项改革），为后来中央财政带来每年千亿元以上的税收增长。

刘克崮还积极参与了1995年准备、1996年实施的“国民待遇”与关税、进出口税和出口退税制度的改革，在全国实现了内外资企业和中外居民的“国民待遇原则”。这次财税改革是我国40年改革历史上，范围最大、内容最多、影响深刻的改革，也是一次牵一发而动全身的经济和政治体制变革。其间的艰难险阻、争取与让步，也是对改革者智慧、勇气和能力的多重考验。时任总理温家宝曾评价道：“一个国家的财政史是惊心动魄的。如果你读它，会从中看到不仅是经济的发展，而且是社会的结构和公平正义。”

辽宁改革，探索建立社会保障和就业工作体系

1996年10月，刘克崮站到了另一条人生跑道上——就任辽宁省政府省长助理、副省长，分管财税、金融和社保工作。与面对制定全国税制改革规则不同，新赛场的规则更加具体而细微，情况相当复杂，刘克崮这个改革的猛将又面临着新的挑战。

改革开放后，辽宁传统工业一直处在破产的边缘，在岗职工有218万人，离岗职工119万人，离退休人员271万人。参保者与退休者之比为2.5∶1，并且老龄化已经明显。失业、贫困、疾病正困扰着辽宁的产业工人。

试点改革自2001年7月启动，刘克崮积极开展辽宁省国企改革，化解了一批突出的金融机构风险，参与社保试点方案的制定，主持试点工作的推行。改革的目标是建立独立于企事业单位之外的社会保障体系。重点内容是两项，一是职工养老由企业发放改为由社会统一征收和发放，企业缴费20%部分全部纳入社会统筹基金，个人账户规模由本人缴费工资的11%调整为8%，社会统筹与个人账户彻底分开。二是国有企业原则上不再建立新的再就业服务中心，企业与下岗职工解除劳动关系并支付补偿金，实现国有企业下岗职工基本生活保障向失业保险转轨。

此举堪称中国养老金保险制度的一次革命。但补足拖欠职工工资的老窟窿以及个人账户带来的新窟窿并非易事。为此，中央和地方按3∶1比例出资给予了大力支持，刘克崮与各级领导探索筹集和科学发放程序。坚持规范实施、典型示范、逐步推广。实现了200多万（离）退休人员按月到银行领取养老金，参保人员增加了3倍。同时，刘克崮实地调研，了解百姓疾苦，下大力气解决下岗职工的再就业，引导他们进入新的一二三产业，到2002年底，辽宁以人均8157元的合理成本，实现了百万人并轨，累计实现170万人就业，其中再就业实现50多万人。此外，除企业养老和失业保险，还实施了医疗、最低生活保障制度、机关事业单位养老保险。兼顾了职工利益、政府和企业的承受能力，维护了社会的稳定。

辽宁社保改革试点的成功为全国推行社会保障制度开了一个好头。

进入国开行，为草根阶层提供金融服务

2002年-2008年，刘克崮就任国家开发银行副行长，他将精力更多地倾注到为中小微企业、个体经营者、普通农户、家庭困难的大学生等弱势群体的金融服务上来。

而这一情结由来以久。

为解决辽宁省下岗职工再就业，刘克崮下基层调研时就发现了这条好路子。“当时建一个蔬菜大棚要8000元，我们采用了‘银行贷款5000元，财政补贴一两千元，下岗人员自己再凑一两千元的方法，生活就有了保证。小额贷款虽然金额不大，但对家庭和社会的意义重大。”

中国基层的民众信用并不比欧美人差，但中小企业、小微贷款的需求总量却大得多，有很大发展空间。刘克崮的这一想法得到了时任国开行行长陈元的支持，并迅速付诸行动。

在开展工作时，刘克崮通过考察借鉴了德国开发银行小微业务“批发+零售”的成熟模式，引进德国IPC（个人信用微贷技术公司），由国开行对城乡中小商业银行批发式供应资金和技术，再由这些银行放贷给草根经济体。每笔贷款平均仅5万-7万元，支持对象包括下岗工人、农民工、农户和个体创业者等。按常规操作，这些人根本达不到银行贷款的条件。2005年至2008年累计放贷57亿元，不良率为0.27%。

在扶贫领域，刘克崮于2006年起支持了由国开行为中国扶贫基金会所属小贷公司提供批发性资金，再由其向贫困县、贫困农民发放小额贷款的试点。多家银行跟进，目前已经累计为百万贫困地区低收入农户放贷229万笔、349亿元，贷款余额79亿元，在贷客户36万，户均2万元，不良率0.9%。他还牵头建立起中国小额贷款机构联席会和普惠金融促进会。针对微小企业贷款难的问题，推动了发改委、工信部、财政部、统计局四部门于2011年7月联合发文，建立起中国微企业划型统计体系，引导全社会对微企业融资难给予关注和帮助。在学习孟加拉国、印度、印度尼西亚等国的草根金融发展后，刘克崮提出完整的草根金融体系理论，推动中国的草根金融发展。

大学生助学贷款由于机制不健全，曾出现很多问题。刘克崮推动国开行与央、省两级教委、财政合作，開创了对贫困家庭大学生高校和生源地（双线）助学贷款的多级联动机制，在村镇和高校直对个人实施贷款；财政部门支持，教育部门派出专人在各县的支教办公室工作，协助落实贷款。至2017年，大学生助学贷款已覆盖26个省（市），350万名家庭经济困难学生，共得到超过240亿元的助学贷款。

从国开行退任后，刘克崮转任政协委员，仍不遗余力地提出各项改革建议。他建设性地提出以石油开发作为风险防控保障，向委内瑞拉提供大额贷款，并将中国企业引入该国参加建设，成效显著。其模式扩展到巴西、厄瓜多尔、俄罗斯、中亚、东南亚等众多国家和地区。如今，已过古稀之年的刘克崮仍旧勤耕不辍，每日工作十几个小时，为“趴在地皮”上的小微金融及社保、住房等民生事业鼓与呼。

“我们要牢记改革的目的是为了人民的根本利益，这也是执政者和民族生存的根基所在。制度的优势就是让所有人都找到发挥自己作用的方式。当我们的体制机制严重不适应大众发展需求时，它会有所显示，让你意识到。我们在改革的方向、原则、措施和效果上一定要充分体现人民的利益，否则小错吃小亏，大错吃大亏，整体犯错就会整体吃亏。”刘克崮说。

（本刊实习生马漪娴对本文亦有贡献）