关于社会养老在老年人监护中的地位和作用

李彬 吕珊

摘 要：伴随着社会老龄化的加剧，老年人占据社会人员的比重日益增大。《民法总则》出台后，对老年人养老监管问题的重视程度再一次得以提高，关于老年人监护的问题更是被提上日程。目前，主要有三类养老形式：家庭养老、社会养老、自我养老。在这三类模式之中以家庭养老和社会养老两者占主要地位。尽管社会养老对于解决养老问题的占比越来越大，国家机器解决老有所养问题的投入逐年渐增，但社会养老中的中老年人监护问题仍是当今社会的一大心头难题。本文分别从关于养老院监护问题、老年人医疗保障问题、老年人养老保险三大形式来分析如何改进提高，使得社会养老更好实现老年人监护。

关键词：老年人；监护；建议；社会养老

一.引言

人口老龄化是人类发展不可避免的趋势，我国国情：极大规模的老龄人口和高速人口老龄化进程相伴。从数量上来看，我国更是世界上唯一老年人口数量过亿的国家（附.近年人口比例图【1】），且老龄人口比例已经超过国际老龄化标准。就“十二五”期间而言，其为人口老龄化历程的转折点，老年人口中的高龄老人数量增长最快，预计到期末，全国老年人口将增加至1亿。城市空巢老人占老年人口的 49.7%，农村亦达 38.3%。并且我国老龄人口数量在可预见的期间内呈现无可避免的增长态势。（附.推测图【2】）。

【1】

【2】【1】

由于人口老龄化的加重，单纯只依赖于家庭看护、个人存款支持老年生活的模式已经过时，随时间大潮被遗弃，当今模式呈现出多元养老方式的一种融合。“4+2+1”的倒三角形家庭结构的形成（四个祖父母+两个父母+一个孩子），年轻人养老压力骤增，这种模式下对于社会养老提出了更高的要求，社会养老需求增大。社会给与老年人养护的支持按模式占比大小，主要体现为养老院、医疗保障和养老保险三大主要養老具体方式。

二.社会养老的老年人监护现状

目前，我国主要有三种养老模式：家庭养老、社会养老、自我养老。就社会养老中养老院而言，由于老年人对于养老院权利义务不对等而产生的法律问题直指生活。老年人医疗保障程度的不均衡以及养老金的不普及所造成的老年人就医难、老年生活丰富度不高的问题也需尽快找到解决之道。

（一）养老院现状。

敬老院为老年人养老服务的社会福利事业组织，又称养老院。

按养老院的出资形式来分，可以将养老院分为公立养老院和民办养老院两大类。我国公立养老院现状主要体现为供不应求，床位需求量与床位供给量的巨大悬殊是公立养老院首先面临的难题。

而谈及民办养老院，则在制度、监管以及资源等多方面存在难题。

多数民办养老院存在在设施简陋，团队队伍人员浮杂，文化程度教育水平偏低下且医疗管护意识不高的囧况。首先在人员队伍上，护工人群数量与老年人数量不能匹配，且并未签订相应的合同协定，法律约束力极其弱，又缺乏上岗培训经验，一旦触发医疗事故，责任人的不明确可能导致收到伤害老年人无法得到相应求偿。其次政府关于民办养老院的监管存在一定的空白领域，虽然有一定的准入条款，但仍处于摸索阶段。“准入”与“退出”制度不成正比，关于民办养老院一旦退出养老领域后的种种事项、老年人安顿后续等难以接洽。第三，民办养老院的创办初心并非冲着社会责任度，而是更多的倾向于盈利，赚本加营销的目的不自觉地会引向养老院成本投入的减少以及照看看护的不尽心。

（二）老年人医疗保障现状

《城镇职工关于建立医疗保险制度的决定》，其中明确载明退休人员参加基本医疗保险，个人不缴纳基本医疗保险费，而且对退休人员个人账户的计入金额以及个人负担医疗费得比例给与适当照顾。 由于老龄化趋势加重，大众也已经感受到了改善老年人医疗保障权益的必要性和紧迫性。近年来我国采取了不少措施来缓和老年人医疗保障权益和需求与供给之间的矛盾，如 07年颁布的《关于开展城镇居民基本医疗保险试点的指导意见》，在2002 年 发表了《中共中央、国务院关于进一步加强农村卫生工作的决定》，尽管这些措施都取得了一定的成就，然而总的来看，我国基本医疗保险制度下的老年数量人占老年人口比例仍然较低，并且在结构上缺乏灵活性和变动性。[2]

（三）老年人养老保险现状

其一，就我国人口结构而言，由于我国已经迈入了老龄化社会，解决养老金资金的来源是一大难题。我国曾在《国务院关于深化企业职工养老保险制度改革的通知》中就提出养老保险体制改革的目标之一是要求建立养老保障体系，且是多来源多渠道资金的体系，但真正想要落实这个问题仍然道阻且难，迄今为止，资金的主要来源是仍然是国家预算和企业外列支的收益。

其二，我国并没有出台政策鼓励民众自己存养老金。可以看到世界上一些发达国家，如美国、日本等国则大力提倡此类风向，以减轻财政部门的压力。跟随着我国社会老龄化的加重，再不采取措施，我国财政必然不堪重负。同时有关部门预测，到222年，我国基本养老金支出比例将达到在职人员工资数额的3%；227年将超过35%；233念也许会达到一个峰值39.2%。[3]

其三，养老基金因地域发展情况而不同，难以做到全国统筹。这就出现了地方长期依赖中央政府拨款的情况，即使有些经济发达地区养老保险基金节余，但却难以调动该片地区的资金以贴补那些中西部资金缺口地区。

三.解决老年人监护问题的必然性及严重性

（一）老年人口基数大，比例大，社会需求度增加

综合一组数据来看，在2005-2010年这个区间内中国0-14岁人口逐年递减，在2010年0-14岁人口已经到达十年低谷值，仅为22259万人。2015年中国65岁及以上人口为14434万人，在这近十年间65岁以上人口数量不断上升。

[4]

因此，养老问题亟待我们解决，其重要性和紧迫性不言而喻。

（二）使得老年人都能老有所养、老有所依、老有所乐、老有所安使社会的必然倾向

就我国来看，习近平在12月28日深入北京市供热企业和敬老院曾经发表言论：“尊老敬老是中华民族的传统美德，爱老助老是全社会的共同责任。”这不仅体现了我国的美德品行、政治导向，还有对于解决老年人养老问题的关注。

纵观全世界，以日本为例，与中国相比，日本更是老年人大国，预计其2025年老龄化率将达到30%，远超中国。日本立法有号称“四大支柱”，将敬老爱老的精神深刻体现在立法中，接连多年已经出台四部老人权益保障基本法。这四大支柱，分别从经济、社会、医药、生活等四个方面，保障老年人的基本权益，也有一定借鉴意义。

四、社会养老三大形式的问题及分析

（一）养老院方面的法律问题

1、与养老院有关的法律法规较少且地域性较强

现行法案有《农村敬老院管理暂行办法》。在《办法》中，规定了具体行业条例，不但对于养老院的权利和义务做出了划分，还规定了当事人的权利与义务，服务内容和服务方式等具体的事项。但对于养老院具体的行业服务并没有具体的标准，收费金额及准入门槛也并没有准确限制。各个地区实行不同的地区政策，没有统一的市场标准和法规规范。

2、对违法行为的法律管制不足，管制强度不大

违法行为涉及《办法》法条列举行为之一的，由实施许可的民政部门责令改正；对于情节严重的，处罚3万元以下的罚款；对于构成犯罪的行为依法追究有关部门刑事责任。法规中虽然有具体规定的情形情节，但是规范范围有限，涉及面不全。实际实施时，民政部门也没办法做到全天候的监管，同时对于有些私营性质的民办机构，难以进入监管范围，且如摄像头此类公共基础设施的设置可能也较难达标。

（二）与老年人医疗保障有关的法律问题

《老年人权益保障法》第12条规定，赡养人对患病的老年人应当提供医疗费用和护理，但提供的数额，尚无具體规定。其中规定如遇情况老年人患病，本人及赡养人确实无力承担有关医疗费用的，可以由当地人民政府给予适当帮助，同时可以寻求社会援助。而在这个过程中认定无力支付且给与帮助的程序较为复杂，同时政府的给与援助有限，法规在规定政府救助时给与政府选择可能性较大。

（三）关于老年人养老保险的法律问题

《中华人民共和国社会保险法》第二章对于养老保险的规定中明确写出我国实现社会统筹和个人账户相结合的模式。而国有企业、事业单位职工在参加基本养老保险之前，同缴费年限期间应当交纳的基本养老保险费是由政府承担的。这使得政府的财政压力较大，同时社会中企业缴费也存在滞纳的情况，导致资金链断层，难以为继。

五、对于现有的社会养老问题的解决方式

（一）关于养老院法律建设设想

可以以法律规定建立股权众筹的形式，鼓励社会大众发起股权众筹建设养老院。股权众筹，即筹资公司将该公司一定比例的股权开放给普通投资者，而这些投资者通过出资的形式入股公司。这家公司不是纯公益方向的公司，也可以从中获得收益。可见股权众筹建养老院是一种通过互联网向众多投资者融资建设养老院的方式，将市场成分更好融入公共设施等。

如何将股权众筹养老院成功塑造成为一款得投资回报的产品是一项任重而道远的任务，仍需我们思考。

完善股权众筹养老院相关法律，降低投资门槛，同时，将股权众筹划归中底系数风险投资，在整个过程中大量居民的参加必不可少。降低风险，不仅符合风险偏好程度较低的投资者的喜好，也能引导更多投资者的参与，融资行为更为快捷、高效、优益。想要具体落实则需要《公司法》的进一步完善，譬如可以尽可能调整私募股东在数量上的限制，以及调节企业可接受成本。

另一方面，尽管网络技术降低了公司的信息披露成本，也方便了融资行为。 然而同时因为相关法规并未出台，公布信息无法如运行规制一样有序有节，正如养老院网站上就缺少获取信息的快捷性，这使得大量有投资倾向的投资者需要漫长时间来等到结果，并且需要填写相应邮件，严重影响了融资效率，也降低了投资成功率。从违法行为来看，助长一系列造假行径，未融资完成，而平台凭空不见，网站安全问题等都时不时引起操作风险，导致损失数额巨大，建议推进对于互联网金融一系列的监管。[5]

（二）老年人医疗保障问题法律建议及设想

要开设“老年人就医绿色通道”，坚持履行“老年人绿色通道”，做到老年人优先挂号、检查、化验等，开通老年人专用通道，响应国务院《关于加快发展养老服务业的若干意见》开设“老年科”，重点研究导致老年人病残和过早死亡的常见老年病，综合了常见老年慢性病的防治、保健、康复、营养、心理等多种专业的学科，满足本地区老年人就医需求。

（三）老年人养老保险问题的有关建议及设想

首先，鼓励立法设立专门认缴企业应缴养老基金部分的国家机器，建立全套化体系系统，同时出于缓解政府对于负担养老基金的压力，可以选择建立国家养老基金库，宏观分析各地区的养老现状，推出养老新兴投资产品，以鼓励投资的形式，使得沿海东部地区资金流向中西部，解决地区不平衡的现状。

其次，解决养老问题还要改变观念，西方的一站式全包式养老不符合中国实际情况：人口多，范围大，覆盖面广，西方模式且容易滋生惰性。可以将社会养老看做是养老的一根底线，提倡社会观念，即养老靠自身，鼓励老年人自留财产，国家将更多资金投入社会建设：医疗服务，精神活动，娱乐交往等基础的可长久性使用的公共设施，在这些方面给与老年人优惠，出台法规，在建设完毕后，在一定时间内实现这些基础设施无条件无门槛无遗漏地惠及老年人，从根本上实现保障而不是单纯地每个月给予相应的款项。

参考文献

[1].中国产业信息网 《2016年中国人口老龄化现状分析及发展趋势预测》

[2].栾艳，扈长茂.城镇老年人医疗保障制度再探讨[J].解放军医院管理杂志，2008.

[3].中国数数据网

[4].中国知网2015年相关调查

[5].《股权众筹养老院发展的思考与建议》郭歌.

作者简介

李彬（1979—）女，籍贯：湖南常德人，汉族，现职称：讲师，学历：研究生，研究方向：民法、经济法

（作者单位：中国矿业大学（北京））