非政府组织参与城市扶贫问题的研究

唐菡彬

摘要：在政府力量薄弱的城市扶贫问题中，需要社会其他力量的支持和参与。与政府部门相比，非政府组织在开展扶贫活动中也表现出更大的灵活性和适应性，但是非政府组织在参与城市扶贫过程中也存在自主性较低、救助形式僵化、人才缺乏等问题。应该适当借鉴国外非政府组织参与城市扶贫的经验，使我国的非政府组织发挥其应有的公益性作用。

关键词：非政府组织 城市贫困 扶贫 成都市

中图分类号：C912.2 文献标识码：A 文章编号：1009-5349（2018）10-0062-02

一、成都市贫困人口现状

根据成都统计局的数据，截至2016年年底，成都市总人口为1591.8万人，城乡居民最低生活保障人数为14.8万人。从民政局了解到的情况，成都市范围内享受城市最低生活保障费的有3.8838万人，城市最低生活保障费补差为人均401元。①目前，成都市的贫困主体仍是无劳动能力、无生活来源、无法定赡养人和抚养人的城镇“三无”孤老、残障家庭、失业人员。此外还包括处于低保边缘的困难群体、成都市收入较低的农民工和虽然收入高于最低生活保障标准但是因重大疾病等不可控因素使花销高于收入从而导致贫困的人群。这三类群体因其达不到成都市申请最低生活保障标准而未被纳入低保范围，无法享受成都市最低生活保障费。因此，非政府组织在参与城市扶贫过程中更应该注重那些未被纳入国家政府范围享受低保救助的贫困人群。

针对城市贫困人口问题，成都市政府已经实施了较完善的社会救助体系，除了给予最低生活保障费之外，还包括特困人员供养、医疗救助、教育救助、住房救助、就业救助、临时救助六个方面，在城市扶贫活动中，政府逐渐由“输血”变为“造血”，在保障城市贫困人口生活水平的前提下，为失业贫困人口提供公益性工作岗位6.3万个，安置6.1万人。②

虽然成都市政府已经建立了比较完善的城市贫困人口救助体系，但是由于成都市贫困人口数量多，人群构成复杂，城市最低生活保障标准申请的限制导致仍有大量的贫困人口无法享受政府给予的救助。因此，必须充分发挥非政府组织的作用，利用其运作灵活的优势，为城市贫困人口提供针对性的帮助。

二、成都市非政府组织参与城市扶贫现状

根据中国发展简报的统计，目前成都市的非政府组织已有100家，其中涉及扶贫的非政府组织有20多家，但主要是开展偏远山区的扶贫工作，参与到城市扶贫的NGO较少。经过调研访谈和从相关非政府组织网站上搜集的资料，本文将成都市非政府组织参与城市扶贫的现状进行了总结。

（一）扶贫项目开展类型

成都市内非政府组织参与城市扶贫的方式分为三类。一类是资金援助型扶贫，二是培训就业型扶贫，三是倡导型扶贫。

资金援助型扶贫，主要方法是由个人或企业进行捐赠，以这些捐赠作为扶贫资金，通过各种扶贫项目无偿提供给城市贫困群体。成都慈善总会在进行城市扶贫活动中主要是采取此类途径。目前，成都市慈善总会针对不同贫困群体类型已经开展了不同类型的资金援助活动，如针对3～5岁低保家庭幼儿教育问题的“阳光蓓蕾工程”，针对贫困家庭生活的“永辉超市爱心卡”，针对低保、贫困家庭大病患者的“四川中医肝病防控救助项目”，针对成都市60岁以上居家的三无、低保、孤寡的困难老人的“虹康百年慈善基金援助项目”等。在开展资金援助扶贫项目中，成都市慈善总会的资金来源主要是各种特设的基金会，这些基金会主要通过三方面形成，一是个人捐赠；二是企业捐赠，企业成立基金会由成都市慈善总会代为监管；三是成都市慈善总会和其他非政府组织联合成立帮助特定贫困人口的基金会。政府在慈善资金来源上没有给予各种形式的援助。

就业培训型扶贫，主要是通过对城市贫困群体进行专业技能的培训，提高城市贫困人群的生存技能和职业技能。成都公益组织服务园区开展的“助残就业支持计划”就是通过就业培训帮助贫困家庭中重度残障青年学习技能，通过网上开店实现自力更生。该项目是由成都公益组织服务园区向政府申请的，委托推动力公益组织实施，公益组织服务园区作为监测方提供项目指导和资金。主要培训贫困残疾人的人际交往能力和网上开店的必要技能。项目已经帮助30多位贫困残疾人实现创业，逐步脱贫。

倡导型扶贫。通过弘扬具有自立自强精神的贫困群体引起社会大众对贫困群体的关注，让人们了解贫困人群进而对这些群体进行帮助。高新区每年评选一批虽然家庭极端困难但依靠自身努力承担起家庭责任的“坚强母亲”，通过对“坚强母亲”精神和事迹的宣传，弘扬乐观奋进、勇担责任的精神，吸引媒体、企业、公益机构等对这一群体的关注和帮助，提供生活援助、就业帮扶。

（二）合作对象

非政府组织在参与城市时不仅仅局限于依靠自身的力量开展项目，还善于与政府和其他社会力量合作。非政府组织的合作对象包括政府、非政府组织、社区。

（1）与政府合作。非政府组织与政府合作主要是通过政府购买服务将城市扶贫项目委托非政府组织去实施，政府提供资金帮助和项目引导。非政府组织按照政府的意图落实具体的扶贫步骤。锦江区社会关爱中心属于非政府组织与政府合作参与城市扶贫的项目，政府通过购买服务的方式将关爱中心委托给成都同行社工进行具体的日常管理，政府提供资金和活动场地，依靠关爱中心这个平台将城市贫困人口需求与社会各界资源整合起来，为困难人口提供有针对性的、人性化的扶贫服务。

（2）与非政府组织合作。与其他非政府组织合作是非政府组织参与城市扶贫活动的主要形式。成都慈善总会提供的城市贫困人口援助資金，很多来源于其他非政府组织在成都慈善总会设立的基金会。大爱武术文化传播中心在成都慈善总会设有大爱慈善基金，通过慈善总会对贫困家庭学生进行资助；一天公益组织设有一天公益基金，由成都慈善总会代为管理，帮助城市贫困家庭改善生活条件。成都心家园社会工作服务中心在成都市慈善总会设立心乐心公益基金，用于进行城市扶贫项目。

（3）与社区合作。非政府组织抓住社区贴近群众的优势，往往与社区结合开展城市扶贫项目。成都慈善总会的“阳光蓓蕾工程”与杨柳巷社区、回龙社区、同德社区等进行合作，对合作社区内的低保家庭和低保边缘家庭的幼儿进行教育帮助，社区不仅出资成立基金会，还负责对申请对象进行走访调查，精确筛选出符合项目要求的资助对象，避免了以往资助对象信息不健全而出现骗保的情况。

三、成都市非政府组织参与城市扶贫中存在问题

（一）涉及参与城市扶贫项目的非政府组织数量少

在走访过程中发现非政府组织参与城市扶贫最大的问题是参与到城市扶贫的非政府组织少。根据中国发展简报的数据，在成都市开展活动的非政府组织有100家，涉及扶贫的非政府组织有22家，而针对城市贫困人口展开活动的非政府组织仅有7家，对于城市贫困问题，非政府组织的涉及仍有所欠缺。非政府组织目前已经在提供社会服务方面发挥了巨大的作用，城市贫困这一社会问题仍然是非政府组织提供社会服务时被忽略的社会问题。

（二）与政府合作以政府为主导，自主性较低

通过对民政局和非政府组织的走访调研，发现非政府组织与政府在城市扶贫方面的合作是以政府为主导，政府通过购买服务的方式将具体的项目交给非政府组织，非政府组织仅仅作为扶贫项目的执行机构，自主性较低，甚至有可能发展成为政府的附庸部门，丧失了作为非政府组织参入扶贫原有的灵活性优势。同时政府也可能出现公共资源供给不足的问题无法兼顾众多的非政府组织需求。

（三）群体覆盖面狭隘

成都非政府组织在开展城市扶贫项目时具有贫困群体覆盖面狭窄的问题，开展的城市扶贫活动主要是针对特殊的贫困人群，如贫困家庭的儿童、贫困“三无”老人、因家庭贫困而无钱医治的重大疾病患者和因身体原因无法就业而陷入贫困的残障人士。忽略了新兴的城市贫困人群如低收入外来务工人员、失业下岗职工、贫困单亲家庭等，新兴城市贫困人口规模的逐渐扩大却没有及时采取措施进行抑制将导致未来城市扶贫工作更加艰难复杂。此外，由于扶贫对象范围的相对狭隘，难以在不同利益之间进行有效协调，极易引发社会矛盾。同时，重复开展单一群体的救助项目也会导致社会资源浪费，分配不公，激化社会矛盾。

（四）救助形式僵化，扶贫模式单一

目前，成都市非政府组织在开展城市扶贫活动时主要采取资金援助和就业培训这两种途径，倡导型扶贫虽然也在开展，但是效果不明显。资金援助途径仅仅只能缓解贫困家庭生活暂时性困难，而不能达到帮助贫困人口真正实现脱贫目的，另外对贫困人口进行就业培训，往往只是使他们掌握了就业所必需的技能而忽略其人际交往能力方面的培养，这部分人口在进行择业时仍然存在很低的竞争力，仍然无法实现真正脱贫。在提供资金方式上，非政府组织仍以单纯的资助为主，缺乏模式创新，小额信贷公益援助方式仍然有待发展。

（五）人才缺乏，工作人员专业化程度低

由于非政府组织在参与城市扶贫过程中会面对特殊的贫困人群，如“三无”老人、残疾人等，对他们进行帮扶时需要有具备专业知识的人员来指导，而非政府组织强调志愿者服务，受其自身资金、成员社会地位等诸多条件的限制，并不能提供足够的工资来吸引专业人员的加盟，难以吸引人才。其次，由于我国的社会工作专业起步较晚，具备专业社工知识的人才仍缺乏，在实地采访中发现成都非政府组织工作人员多由管理专业的人员构成，而社工专业的人数仍比较少，成都市公益组织服务园区一共有24人，其中只有6人是社工专业的。目前，非政府组织扶贫活动的开展仍主要由志愿者来承担，志愿者虽具有较高的工作热情和参与精神，但由于缺乏专业的社工知识，以致非政府组织在进行扶贫过程中面对特殊困难群体无法从专业化的角度提供帮助，非政府组织的扶贫功能未尽发挥，服务的效率低下，难以保证扶贫工作的有效开展。

注释：

①数据来源成都市统计局和成都市民政局。

②数据来源成都市民政局社会救助处。

参考文献：

[1]王名，贾西津.中国NGO的发展分析[J].管理世界，2002（8）：30-43.

[2]魏金玲.非政府组织在社会治理中的作用探析[J].中共青岛市委党校（青岛行政学院学报），2008（8）：67-70.

[3]蒋贵凰，宋迎昌.中国城市贫困状况分析及反贫困对策[J].现代城市研究，2011（10）：8-13.

[4]關信平.现阶段中国城市的贫困问题及反贫困政策[J].江苏社会科学，2003（2）：108-115.

[5]梅建明，秦颖.中国城市贫困与反贫困问题研究述评[J].中国人口科学，2005（1）：90-96+98.

责任编辑：于蕾