让“豆腐腰”硬起来：初中教育治理的区域探索①

苏飞跃 钟儒成 张健

摘要为加快初中教育改革发展、提高基础教育总体水平，重庆市综合施策、多措并举，创新性开展初中教育治理的实践与探索。一是统筹教育均衡发展，科学布局城乡初中校点，积极推进寄宿制初中建设；二是开展专项治理，大力发展单办初中，规范初中招生和办学行为；三是创新实施一体化管理、领雁工程、“指标到校”，激发初中办学活力；四是启动“卓越课堂”五年行动计划、三期领雁工程和义务教育质量提升计划，提高初中教育质量；五是建立健全科学有效的评价制度，引导初中特色发展。

关键词初中教育；寄宿制学校；“公参民”；领雁工程；指标到校；卓越课堂

中图分类号G63

文献标识码B

文章编号1002-2384（2018）07-0011-04

当前，我国很多地区的初中教育发展仍不尽如人意。2015年初，重庆市教育科学研究院对全市初中教育进行专项调研发现，与小学、高中教育相比，初中教育仍然相对薄弱，主要表现为：初中校点布局不够合理，城镇初中总量不足，“大规模”“大班额”现象突出；教育经费投入不足，农村初中设施设备落后，办学条件标准化建设滞后；单办初中数量不足，城市初中较多依附于普通完全中学；优质初中资源短缺，教师专业能力亟待提高；初中多元评价体系不够健全，学生课业负担普遍较重。一句话，基础教育发展面临“铜头铁腿豆腐腰”的尴尬格局。

加快初中教育改革发展，对于推进义务教育均衡发展，提高基础教育总体水平具有重要的战略意义。如何补齐初中这块短板，让“豆腐腰”硬起来？2015年，重庆市教委印发《关于加快初中教育改革和发展的意见》，通过三年多时间的综合施策、多措并举，初中教育治理取得明显成效，推动了全市基础教育健康发展。

一、优化发展环境，凸显初中教育地位

重庆集城市、农村、山区、库区与民族地区于一体，城乡二元结构矛盾突出，全市40个区县中有12个国家级贫困区县，2014年仅有10个区县通过国家义务教育发展基本均衡区县督导认定，初中教育发展面临的任务十分艰巨。

1. 统筹均衡发展大局，分区域落实初中发展责任

2015年全市基础教育工作会上，重庆市教委对全市初中教育改革发展作出部署，确立了“优化初中校点布局、改善初中办学条件、提高初中教育教学质量、深化初中教育综合改革”四项重点任务，要求各区县教育行政部门把加快初中教育改革和发展作为落实义务教育“以县为主”管理体制的重要内容，建立推动有力、检查到位、考核严格、奖惩分明、公开问责的初中发展推进机制。2016年全市基础教育工作会针对基础条件较差、发展压力较大的渝东南和渝东北地区，要求有关区县抓住义务教育发展基本均衡区县国家验收和2018年完成“全面改薄”任务的历史机遇，按照“保基本、兜底线”和“缺什么、补什么”原则，将标准化初中建设作为优先保障的建设内容，切实解决好初中缺房子、缺设备和住宿难等突出问题。

2. 明确政策要求，科学布局城乡初中校点

为了解决城镇化进程中出现的中小学校“村社空、乡镇满、城市挤”的问题，重庆市政府办公厅印发了《重庆市主城区义务教育学校和幼儿园规划用地建设管理暂行办法》，就主城区新建小区要同步规划建设配套学校等作出明确规定，从制度上解决了主城区初中配套建设滞后的问题。市教委制定《消除义务教育阶段大班额专项规划》，明文要求发展新城区和新建小区必须按规定配建初中，防止农村初中大撤大建；严格控制城市初中办学规模，严禁举办大规模初中，初中办学规模控制在24～36班，不超过48个班，每班不超过50人。

各区县从规划入手，加强城乡初中总体布局，为初中教育发展奠定了良好的基础条件。地处渝东南的原武隆县（2016年撤县设区），受山区地理条件限制，城区初中布局一直滞后，城区和中心镇上学难、上学挤、大班额是老大难问题。县政府制定了义务教育学校布局调整三年专项规划，2015年以来，县委县政府投入资金16亿元，全面启动包括初中在内的14个重点工程，城乡初中布局得到极大优化。

3. 加大财政投入，积极推进寄宿制初中建设

实践证明，寄宿制学校对扩大我国中西部地区义务教育规模，保证边远地区学龄儿童入学并完成义务教育起到了积极作用。进入新世纪以来，随着大规模“撤点并校”，寄宿制学校逐渐成为初中主体。重庆市大力实施农村寄宿制学校建设工程，其中开工和完工的寄宿制初中（含高完中初中部）527所，为孩子安全、安心接受初中教育创造了条件。据统计，2017年全市初中学生寄宿比例接近70.0%。

二、开展专项治理，规范初中招生办学行为

初中阶段教学任务重，学校之间竞争压力大，这也导致初中阶段跨区择校较为普遍、学生课业负担相对较重，规范初中招生行为和办学行为成为初中教育治理的重点。

1. 規范直属中学“公参民”，推动完全中学初、高中分离

发展单办初中，特别是大力发展城市单办初中，是重庆市近年来治理初中教育的重要举措。

首先，依法清理和规范“公参民”学校。市教委原有直属中学6所，均设有公办初中和多个“公参民”初中校点。由于直属中学的地位和影响，导致其初中部教育资源十分紧张，跨区择校入读的情况较为普遍，成为全市规范招生行为和办学行为治理的“瓶颈”。2015年，市教委启动直属中小学管理体制调整工作，6所直属中学划转区政府管辖。从2016年7月1日起，重庆市全面停止审批公办中小学参与举办民办学校。同时，重庆市依法清理和规范公办中小学参与举办的民办学校，已经参与举办的学校交由所在区县政府管理，三年内实现“五独立”的政策要求。

其次，推动完全中学初、高中分离办学。高完中和九年一贯制的初中部在学校居于从属地位，自我认同度和社会存在感相对较低。2015年，市教委明确提出：“发展城市单办初中。支持完全中学初、高中分离办学，把高、初中分离办学作为特色高中建设的基本条件。从2015年起原则上不再新审批普通完全中学。”2016年，招生工作文件明确要求“市教委原重点直属公办中学一律不招收初一新生。”2017年，原直属中学不再有初中教学部，完全实现高中单独办学。

2. 规范“小升初”招生行为，维护初中良好教育教学秩序

2016年，市教委将部分初中纳入“小升初”招生重点监测学校予以规范，在全市确定了43所初中（包括高完中和九年一贯制学校的初中部，下同）作为“小升初”市级重点监测对象，各区县按照不低于义务教育初中总数的10.0%确定区县重点监测学校对象。各级教委对重点监测学校进行动态管理，每三年一个周期。连续纳入市级重点监测学校者，从第二个周期开始取消学校市级评优评先及有关课改项目的参评资格；重点监测民办学校有严重违规者，取消市级民办特色中小学创建资格。该专项治理重点整顿招收择校生和收取择校费、提前招生、组织小升初招生考试等行为，重点防止社会培训机构暗中参与“小升初”招生。通过重点监测、约谈警告、通报处理等方式，初中招生行为得到有效治理，为初中安安静静办学、促进内涵发展提供了良好秩序。

3. 落實“减负提质”规定，规范初中办学行为

市教委先后印发义务教育阶段学校“减负十项规定”和“提质十项规定”，对初中学生在校学习时间、作业量、考试次数和教辅资料等作出具体规定。例如：要求寄宿制初中每天晚自习时间不超过2课时，晚自习不得上新课或集体辅导；保证初中生不少于9小时的睡眠时间，每天课外作业总量原则上控制在1.5小时以内；初中主要学科坚持“一教一辅”，其他学科一律不得使用教辅材料。学生竞赛活动管理是落实“减负提质”的重要内容，要求义务教育阶段学校不得组织学生参加学科奥林匹克竞赛，严禁利用培训机构进行“小升初”招生，严禁公办、民办义务教育学校直接或变相采取考试方式，特别是将奥数等各种竞赛成绩、奖励、证书作为“小升初”入学依据。在“减负提质”专项治理中，近百人受到组织处理，形成了压倒性的震慑效应，初中办学行为明显规范，群众投诉大幅减少，人民群众满意度明显提高。

三、创新管理方式，激发初中办学活力

初中的管理要坚持“两手抓”：一手抓标准化管理，即落实国家和地方制定的一系列办学标准要求，以标准管理逐步取代行政干预；一手抓创新性管理，即适应义务教育城乡一体化发展的新形势新要求，创新初中管理方式，提高初中管理实效。

1. 创新实施一体化管理，扩大初中优质教育总量

重庆市支持鼓励优质初中组建教育集团、成立学校联盟、到新建小区举办分校，以扩大优质教育资源。例如：主城区成立“初中六校发展共同体”，定期开展论坛、教学观摩等活动，深入推进初中教育教学改革。江北区成立“初中七校联盟”，建立联盟章程，明确发展愿景，构建联盟文化，搭建“学习共同体”平台，提升联盟内涵发展软实力。垫江县3所优质初中分别与3所薄弱初中实施一体化管理，两个法人单位一个法人代表、一套领导班子、独立核算、独立核编；建立干部教师交流机制，实行教研员“蹲点”制度、名师对口帮扶制度，两校作为一个整体参与年度学校评估。

2. 创新实施“领雁工程”，形成初中“雁阵”效应

重庆市财政每年投入800万实施农村中小学“领雁工程”，一期工程遴选45所城镇优质初中和45所农村初中，分别作为“领雁工程”示范学校和项目学校，采用城乡联动、一对一帮扶的模式，有效整合城乡教育资源，以城带乡、合作共进，以点带面、整体推进。二期工程在主城十区、渝西地区遴选43所办学质量较好的初中作为领雁工程示范学校，在远郊区县确定43所乡镇初中作为项目学校，通过帮扶指导引领农村乡镇初中实现内涵提升、特色发展，有效推进县域内教育均衡发展。在此基础上，全市实施“校校牵手”工程，初中实现全覆盖。“头雁领航、雁阵齐飞”，推动了义务教育均衡发展，大大提升了农村初中办学水平。

3. 创新实施“指标到校”工作，激发农村初中发展动力

市教委不断完善市级重点中学指标到校工作制度，要求市级重点中学“指标到校”按不低于50.0%、不高于70.0%的比例分配到辖区内每一所初中和辖区外结对帮扶学校，并适度向农村和薄弱初中倾斜，重点关注18个深度贫困乡镇；同时，严格控制分配到辖区市级重点中学本部初中的比例。全市以市级重点中学“指标到校”为杠杆，让最边远、最薄弱的农村初中看到了希望，激发了农村初中的内生动力。

四、突出发展主题，提高初中教育质量

提高教育质量，是推动初中教育改革发展的战略主题。全市先后启动“卓越课堂”五年行动计划、三期领雁工程和义务教育质量提升计划，充分发挥教研在提升质量中的“定海针”和“助推器”作用，着力加强对城乡初中教育教学的服务与指导，科学提升初中教育整体质量。

1. 建设“卓越课堂”，深入推进初中新课程改革

“卓越课堂”五年行动计划，具体包括课程建设、师生学习共同体构建、新课程领导能力提升、教师课堂教学能力提升、学生能力提升、现代教育技术助推、课程辅助活动推进、课堂教学评价改革、课堂开放等九大行动，力求在初中普遍建设“有效课堂”。重庆市南岸区、涪陵区、南川区、开州区、丰都县五个区县成为国家课程改革实验区，另外綦江区的“区域推进农村课堂教学改革”、九龙坡区的“以生为本课程改革创新”、沙坪坝区的“学本式卓越课堂”、北碚区的“学生过程性综合素质评价”等，全域推进课堂教学改革，取得了明显成效。

一大批初中在建设“卓越课堂”的实践中得以成长。江北区徐悲鸿中学，针对大面积提升对口生和学困生学习质量，开发进步课程，打造进步课堂，建构进步德育，弘扬美的教育，迅速成长为单办初中的佼佼者。两江新区天宫殿学校借助区域资源特色，着力打造“阳光动车1+N”课程文化和“能动、会动、敢动、互动”的“四动”课堂文化，成为九年一贯制学校的“领头羊”。

2. 实施三期“领雁工程”，培育初中精品学科

重庆市第三期农村中小学“领雁工程”改变前两期的做法，以推进课程创新基地建设、教研工作坊建设两大项目为载体，以教育创新与精准扶贫为重点，以专项引领、结对帮扶、影子培训、跟岗研修、建设基地、创建品牌等为主要形式，推动学科教学创新。三期工程共评出市级初中课程创新基地、教研工作坊各56个，区县级若干个，涉及初中各门学科。目前，两大项目正务实推进，各项目学校和参与学校积极建设多元开放的学科教学环境，开发优质教学资源，探索有效教学模式，大力建设精品学科，带动了学校及区域内义务教育教学质量整体提高。

3. 实施义务教育质量提升计划，大面积提升初中质量

以义务教育质量提升计划为抓手，全市初中教育分期推进“德育品牌项目创建工程”、“教研共同体”建设、农村教师专项培训、“课堂文化”创建、“实践大课堂”特色基地建设、学生素质银行建设等多个项目，着力培育初中学生发展核心素养，大面积提升初中教育教学质量，促进初中内涵发展。

五、建立健全评价制度，引导初中特色发展

初中教育属于義务教育阶段，单办初中不能评比示范学校、重点学校，但是它们又迫切希望自身办学成果得到上级和社会认可。在初中教育阶段建立健全科学有效的评价制度显得尤为重要。

1. 健全评估指标体系，创建初中特色项目、特色学校

重庆市特别重视提高初中自我评价能力，引导学校自主发展、特色发展、可持续发展。重庆市教育评估院针对单办初中制定了特色初中评估指标体系，引导“一校一品”“一校多品”特色发展，加强理念文化、环境文化、制度文化、课程文化、师生行为文化等建设，打造特色项目，积极建设各级（区县、市、国家）的体育、艺术、科技、足球、心理健康等特色学校。针对高完中和九年一贯制学校的初中部，特色学校评估指标体系设置了初中发展评估指标，积极引导初中教育融入学校整体办学理念和特色文化，做好特色创建工作。

2. 建设“百姓身边好学校”，增强初中社会认可度

全市启动义务教育阶段“百姓身边好学校”建设工作，聚焦普通学校、城市新区和新建小区新办学校、农村边远地区薄弱学校及村小，确定“百姓身边好学校”建设标准：办学条件达到重庆市义务教育学校标准化建设基本要求；教育质量达到重庆市义务教育学校教育质量标准；学校办学方向和理念正确，管理有序，保障安全；依法规范办学，没有择校现象，不乱收费；遵循教育规律，坚持减负提质；培育办学特色，促进学生全面而有个性的发展；群众认可度达80.0%以上。通过三年的努力，一大批普通初中、新建初中和农村薄弱初中，通过改善条件、强化管理、提高质量和特色发展，很快成为群众认可的好学校。

3. 开展优质特色创建工作，促进民办初中优质特色发展

据2015年统计数据，重庆市有民办初中64所，占全市初中的6.9%。重庆市启动民办中小学优质特色创建评估工作，设定特色定位、特色体制、特色保障、特色实践、特色成效、特色认同等六项评估指标，逐级创建民办特色项目学校和民办特色优质学校。按照规划，到2020年，全市将创建民办优质特色初中50所。一批特色民办初中正茁壮成长，为人民群众接受多样化的优质初中教育提供了更多选择。

通过三年多时间的不懈努力，重庆市政府、学校、社会等各方面关系逐步理顺，初中教育多元治理、多方共治逐步形成共识，初中教育发展取得明显成效，有效破解了“豆腐腰”困局。但总体上说，初中教育治理离教育治理现代化的要求还有一定差距。在深化教育体制机制改革的洪流中，重庆市将深入推进教育领域“放管服”改革、学校章程建设和教育“管办评”分离改革，进一步为初中“松绑、定规、画好像”，让初中教育走得更稳、更好、更快。

（编辑 崔若峰）

注释：

① 本文系重庆市教育科学“十三五”规划2018年度重点课题“深度贫困乡镇教育脱贫攻坚协同创新策略研究”（课题批准号：2018-00-07）、重庆市教育科学“十二五”规划2014年度重点课题“重庆市城乡中小学德育实践课程优质资源整合利用研究”（课题批准号：2014-00-007）的研究成果。