甘肃省水土保持目标责任考核指标赋值研究

刘晓峰

(甘肃省水利厅 水土保持局，甘肃 兰州 730000)

为全面贯彻落实党的十九大精神和党中央、国务院关于生态文明建设的决策部署，依据《中华人民共和国水土保持法》关于在水土流失重点预防区和重点治理区实行地方各级人民政府水土保持目标责任制和考核奖惩制度的规定，以及水利部《关于加快推进水土保持目标责任考核的指导意见》[1]文件要求，各地要建立适合当地情况，并与地方人民政府年度考评体系及主要领导干部任期生态文明建设责任考核体系[2]相一致的水土保持目标责任考核体系，从而充分发挥目标责任考核的激励作用，为建设生态文明、全面建成小康社会提供重要制度保障[3]。据不完全统计，目前已有19个省(市、区)出台了各自的水土保持目标责任考核办法。水土保持目标责任考核办法一般由考核指标体系构建和考核指标赋值两部分组成。目前此类研究以指标体系研究居多，如：2009年姜德文[4]提出建立水土保持政绩考核制度的思路；李智广[5]在2016年构建了由预防措施、治理措施和管理措施3类指标组成的一级指标，新增及维护的预防措施、新增及维护的治理措施等4类指标组成的二级指标；2017年姜德文[2]从主观性和客观性指标出发，构建了3个客观性指标、3个主观性指标。相对而言，由于各行政区水土流失类型、强度及危害的地域性差异，水土保持工作发展的不平衡不充分性，以及人们对水土流失防治重要性认识的不同，对考核指标赋值(包括考核指标的数据来源、计算方法、指标赋值)是一件极其复杂的事情，而且由于地域性和社会经济发展水平差异的限制，考核指标赋值办法的可复制性、可推广性较差，研究文献也较少。因此，建立符合甘肃省情的水土保持目标责任考核体系，对其水土流失重点防治区的市、县级政府水土保持目标责任进行考核，是迫在眉睫的任务。为此，甘肃省水利厅水土保持局与甘肃农业大学林学院联合开展了甘肃省水土保持目标责任考核指标体系及考核办法的研究。研究采用专家评议法、层次分析法结合熵值法确定指标权系数，按照指标的定性和定量特征，确定了考核的指标体系及指标权重(详见甘肃省水利厅水土保持局和甘肃农业大学林学院2017年12月联合撰写的《甘肃省水土保持目标责任考核指标体系研究报告》)。本文仅对考核内容(指标)评价的数据来源、赋值标准进行研究，以期对考核结果的科学性、可操作性和可比性提供科学依据。

1 甘肃省水土保持概况

甘肃省地处黄土高原、蒙新高原、青藏高原的交界处，地形呈狭长状，东西长1 655 km，南北宽530 km，介于北纬32°31′～42°57′、东经92°13′～108°46′之间，辖14个市(州)86个县(市、区)，常住人口2 716.73万人，人口密度64人/km2。境内山、川、塬、戈壁、沙漠、森林、草原等地形地貌兼有，气候分布有温带、暖温带和北亚热带(河川)，自然条件错综复杂，地域差别很大。甘肃中东部属黄土高原，梁峁起伏，沟壑纵横，水土流失严重；南部属西秦岭山地，高山环列，峡谷幽深；西南部高原是典型的山原地形；北部河西走廊属蒙新高原，有大片的戈壁、沙漠。依据2012年水利普查成果，全省土地总面积42.58万km2，其中水土流失面积21.13万km2，占全省总面积的49.6%；年均水蚀总量为5.79亿t，其中黄河流域占89.5%、长江流域占8.6%、内陆河流域占1.9%，是全国土壤侵蚀最严重的省份之一。在全国水土保持区划中涉及4个一级区(北方风沙区、西北黄土高原区、西南紫色土区和青藏高原区)、6个二级区(河西走廊及阿拉善高原区、晋陕甘高塬沟壑区、甘宁青山地丘陵沟壑区、秦巴山山地区、柴达木盆地及昆仑山北麓高原区、江河源高原山地区)、8个三级区(河西走廊农田防护防沙区、晋陕甘高塬沟壑保土蓄水区、宁南陇东丘陵沟壑蓄水保土区、陇中丘陵沟壑蓄水保土区、青东甘南丘陵沟壑蓄水保土区、陇南山地保土减灾区、祁连山山地水源涵养保土区、若尔盖高原生态维护水源涵养区)。严重的水土流失造成土壤瘠薄、肥力低下、耕地面积减少、林草植被大量破坏、水源涵养能力锐减，导致农业条件恶化、干旱程度加剧、自然灾害频繁，严重影响了全省农村经济社会的可持续发展，水土流失已成为制约全省国民经济发展的主要因素。

2 考核指标体系构建

根据《中华人民共和国水土保持法》《甘肃省水土保持条例》和水利部《关于加快推进水土保持目标责任考核的指导意见》等文件规定，以及相关水土保持目标责任考核研究成果，按照“依法依规管理、健全考评体系，突出业绩导向、兼顾社会效益，注重动态评价、鼓励主动作为，指标可被检验、结果可被统计”的原则[5]，在省内外60名专家评议的基础上，采用“树杈状”指标体系构建甘肃省水土保持目标责任考核指标体系，运用层次分析法结合熵值法确定指标权系数(见表1)。

表1 甘肃省水土保持目标责任考核指标权重统计

注：资料来源于甘肃省水利厅水土保持局和甘肃农业大学林学院2017年12月联合撰写的《甘肃省水土保持目标责任考核指标体系研究报告》。

3 考核指标赋值原则

根据国家法律法规、管理政策对各级人民政府防治水土流失的规定及要求，按照水土保持目标责任考核指标的属性，按照目标导向、问题导向、发展不平衡不充分原则，从水土流失预防保护、水土流失综合治理、水土流失综合监管和责任追究4个方面，设置考核指标赋值标准，分别解决考核中遇到的不同行政区水土流失防治任务大小不同、某类(项)防治任务不同(有无)、发展层次水平不平衡、不作为不担当等问题。考核指标赋值时，有些考核指标涉及某一问题，有些可能涉及几个问题，需要按照指标涉及属性的主次，通盘考虑。

3.1 目标导向原则

由于自然地理条件、水土流失危害程度不同，计划实施水土流失防治的任务大小不同，故考核指标赋值不能简单地以任务大小来赋值，应以任务完成程度为准。主要包括法律法规的法定责任、各级政府及有关部门下达的水土流失防治及监管任务等数量指标完成情况的考核。

3.2 问题导向原则

主要解决政府及水土保持行政管理部门虽然已具备工作保障(人员机构、政策环境等)，但在贯彻水土保持法及相关法律法规、管理政策、防治任务落实中存在的不作为、不担当，工作存在明显过失、职责不到位，水土流失防治工作下滑等问题。如个别行政区水土保持管理部门人员机构不到位，水土流失补偿费收管用不能满足国家有关要求、水土保持监测及信息化工作不力、预防监督工作行政干预多等。

3.3 发展不平衡原则

省内自然地理条件、水土流失类型不同，计划实施水土流失防治任务时若没有某类(项)新增水土保持措施，则该项考核指标的赋值应该按照合格来对待，即不奖也不罚。如在干旱荒漠地区的张掖、酒泉和嘉峪关市的某些县(区)，受自然条件的限制没有计划新增治理任务，但不能作为处罚依据。因此，必须实行地域差异化对待。

3.4 发展不充分原则

由于不同行政区域开展水土保持工作的历史不同，防治难度不同，技术水平不同，治理投资也不同，所以目前达到的人员机构、政策环境等保障条件和防治水平也不同，对水土保持历史较短、层次水平不高的行政区，应实行鼓励提升制，形成先进促后进、先进更先进的激励机制。对于保障条件(人员机构、政策环境)等不充分的行政区，应以能够满足本行政区全面开展水土流失防治所需的保障条件为标准，达到标准按满分对待(不是越多越好)，不满足工作需求则扣分；对水土保持层次、水平低的行政区，应以全省前一年达到的层次、水平为基准(合格)，层次、水平提高的，按提高程度增加赋值。以生产建设项目水土保持方案编报率为例，以上年度发展水平为基准，降低者(指标下滑者)不得分，大于或等于上年度的按上升比例赋值。

4 考核等级划分、考核结果处理

4.1 考核等级划分

考核结果实行百分制，考核等级划分为优秀、良好、合格、不合格四个等级，得分90分(含90分)以上为优秀；80～90分(含80分)以上为良好；60～80分(含60分)以上为合格；60分以下为不合格。

4.2 考核结果计算

县级水土保持目标责任考核得分计算式为

(1)

式中：Ii为某市(州)i县(市、区)水土保持目标责任考核得分，为本级考核指标得分汇总，满分为100分；Wi，k为某市(州)i县(市、区)三级考核项k指标的权重，见表1权系数；XIi,k为某市(州)i县(市、区)三级考核项k指标的考核赋值，满分为10分；n为某市(州)管辖县(市、区)数量；10为换算系数；z为三级指标的数量。

市级水土保持目标责任考核得分：①市级年度水土流失预防保护、综合治理任务考核得分，按所辖县级考核得分的平均数计入；②水土流失综合监管考核得分，市级水土流失综合监管考核得分按60%计入，所辖县级水土保持履责考核平均得分按40%计入。计算式为

(2)

式中：S为某市(州)水土保持目标责任考核得分，为市、县两级考核得分加权平均数；SIi,k为某市(州)三级考核项k指标的考核赋值，满分为10分；z值1～6为水土流失预防保护和综合治理的三级指标，7～17为水土流失综合监管的三级指标；其他符号意义同前。

4.3 考核结果应用

对考核等级为优秀、工作成绩突出的单位，给予通报表扬；对考核等级为不合格、年度政绩考核评定为一般以下的，进行通报批评，并约谈其党政主要负责人，提出限期整改要求；对生态环境损害明显、责任事件多发市(州)的党政主要负责人和相关负责人(含已经调离、提拔、退休的)，按照《甘肃省党政领导干部生态环境损害责任追究实施办法(试行)》(甘办发〔2016〕40号)等规定，进行责任追究。

5 考核指标赋值

考核指标赋值满分10分。考核指标按照任务组成，可分为单项任务指标和复合任务指标；按照统计属性可分为定量指标和定性指标。定量指标，按照指标完成数量(个数)或程度(百分数)，赋值分0、2、4、6、8、10分6个档次；定性指标，分为得分(满分)、不得分(0分)2个档次。部分具有定量、定性特性的考核指标，能够定量的实行6档制，难以定量的实行2档制。

5.1 水土流失预防保护

水土流失预防保护对应的二级指标预防保护措施，其对应的三级指标包括三项。

(1)水土流失重点预防区受保护面积。重点预防区受保护面积等于受保护措施面积基数加后期保护措施面积，反映保护措施面积消长变化，属定量指标。数据来源：①重点预防区受保护措施面积的基数。以完成市、县级“两区”复核划分成果数据为准；没有进行划分的，以省级“两区”复核划分成果为准。②后期受保护措施面积消长变化。采用调查、遥感、地面观测方法，统计重点预防区林地、草地等受保护措施面积变化。赋值标准：重点预防区受保护措施面积维持不变或增加时得10分；减少时不得分。重点预防区内出现生产建设等项目征占地导致受保护措施面积减少时，其减少数量的合法性以具有法定审批权限部门出具的批复文件为准，合法减少的数量冲减基数面积，不计入考核的减少面积。

(2)水土流失预防相关工作情况。按发改、财政、国土、环保、农业及林业等水土保持相关部门(以下简称水土保持相关部门)规定(或下达任务)的预防监督任务逐项计算，属定量指标。数据来源：水土保持相关部门提供的有关水土流失预防的规划及总结、验收等支撑性文件。赋值标准：水土保持相关部门等有关水土流失预防的规划及政策的落实率90%～100%(含90%)的，得10分；落实率80%～90%(含80%)的，得8分；落实率70%～80%(含70%)的，得6分；落实率60%～70%(含60%)的，得4分；落实率60%以下的不得分。落实率指完成水土保持相关部门任务的个数÷有计划任务的水土保持相关部门总个数。

(3)生产建设项目水土保持方案编报率。按规定由县级以上水行政主管部门进行水土保持方案审批的生产建设项目，属定量指标。数据来源：由市、县级政府负责提供的辖区内开工建设的生产建设项目清单(包括项目名称、建设地点、土建投资、征占地面积、挖填土石方总量、项目审批部门等)；市、县级水行政主管部门生产建设项目水土保持方案审批公示清单。赋值标准：县批以上的生产建设项目，水土保持方案编报率达到100%的，得10分；95%～100%(含95%)的，得8分；90%～95%(含90%)的，得6分；85%～90%(含85%)的，得4分；80%～85%(含80%)的，得2分；80%以下的，不得分。

5.2 水土流失综合治理

水土流失综合治理对应的二级指标是新增治理措施，其对应的三级指标包括三项。

(1)新增水土流失治理面积，属定量指标。数据来源：年度新增水土流失治理面积任务。以上级及本级人民政府、水行政主管部门下达任务的文件(批件)为准；新增水土流失治理面积任务完成情况，以任务下达部门(或委托部门)当年验收的数据(文件)为准。赋值标准：新增水土流失治理面积任务完成率达到100%的，得10分； 95%～100%(含95%)的，得8分； 90%～95%(含90%)的，得6分； 85%～90%(含85%)的，得4分； 80%～85%(含80%)的，得2分； 80%以下的，不得分。

(2)国家重点水土保持工程实施情况，属定量指标。数据来源：编制完成的国家重点水土保持工程前期工作文本及审查意见；项目下达单位或受委托单位出具的验收报告等支撑性文件。赋值标准：任务完成率达到100%的，得10分；95%～100%(含95%)的，得8分；90%～95%(含90%)的，得6分；85%～90%(含85%)的，得4分；80%～85%(含80%)的，得2分；80%以下的，不得分。

(3)相关水土流失治理项目实施情况，属定量指标。数据来源：项目下达单位或受委托单位出具的验收报告等支撑性文件。赋值标准：相关部门水土流失治理的计划完成率达到100%的，得10分；95%～100%(含95%)的，得8分； 90%～95%(含90%)的，得6分； 85%～90%(含85%)的，得4分； 80%～85%(含80%)的，得2分； 80%以下的，不得分。

5.3 水土流失综合监管

本类指标主要反映法律法规、文件政策规定职责履行情况，多为定性指标、复合指标。

5.3.1 组织领导

(1)水土保持规划。数据来源：本级政府国民经济和社会发展计划；已编制完成的完整水土保持规划文本；本级政府国民经济和社会发展计划、水土保持规划审批文件。赋值标准：①水土保持内容纳入本级政府国民经济和社会发展计划的，得3分；没有纳入的，不得分。②已编制完成完整的水土保持规划并通过同级政府审批的，得4分；已完成编制但未经同级政府审批的或已完成的规划基础材料不完整的，得2分；未开展的，不得分。③有关基础设施建设、矿产资源开发、城镇建设、公共服务设施建设等方面的规划中有水土流失预防和治理的对策和措施，并在规划报请审批前征求本级人民政府水行政主管部门意见的，得3分；发生缺项的，酌情递减。

(2)水土保持机构设置。数据来源：水土保持机构配备与执法任务相适应的专职监督管理人员的证明、支持性文件。赋值标准：配备与执法任务相适应的专职监督管理人员15人(含15人)以上的，得10分；5～15人(含5人)的，得5分；5人以下的，不得分。

(3)水土保持经费。数据来源：政府对水土流失治理、水土保持监测等业务经费的落实情况；市、县级政府水行政主管部门关于水土保持补偿费征收使用管理方面的工作总结。赋值标准：①政府对水土流失治理、水土保持监测经费足额到位的，得5分；没有足额到位的，得3分；没有拨付治理、监测经费的，不得分。②水土保持补偿费足额到位，使用、管理合规的，得5分；水土保持补偿费收缴80%(含80%)以上、没有发生违规违纪现象的，得3分；水土保持补偿费收缴80%以下、发生过严重违规违纪事件的，不得分。

(4)水土流失重点防治区划定及公告。数据来源：已编制完成的市、县级“两区”复核划分成果及政府公告等支撑性文件。赋值标准：已编制完成“两区”复核划分成果并公告的，得10分；未编制或未公告的，不得分。

(5)动态监测。数据来源：年度水土保持监测总结报告或专项工作监测报告完成情况。赋值标准：全面完成上级下达的本年度专项或区域水土保持监测工作任务的，得10分；未全面完成的，得5分；没有开展的，不得分；没有任务的，按6分计算。

5.3.2 水土保持制度建设

(1)水土保持目标责任制及奖罚制度。数据来源：市、县级政府综合考核责任书，政府与所属水行政主管部门水土保持目标责任书，水土保持奖罚制度实施情况等支撑性文件、证明。赋值标准：①水土保持目标责任制纳入同级人民政府综合考核内容的，得5分；没有纳入的，不得分。②政府与所属水行政主管部门签订水土保持目标责任书的，得3分；没有签订的，不得分。③每年对水土保持工作中成绩显著的单位和个人，由县级以上人民政府给予表彰和奖励的，得2分；没有表彰和奖励的，不得分。

(2)管理制度建设。数据来源：市、县级政府对国家和省级水土保持方针、法律法规、文件政策、管理制度等执行情况的总结、汇报材料；市、县级政府发布的国家水土保持重点工程建设配套管理办法。赋值标准：①全面贯彻落实国家、省级水土保持方针、法律法规、文件政策、管理制度，没有发生违规违纪现象的，得6分；发生违规违纪事件的，不得分。②市、县级人民政府按规定发布了国家水土保持重点工程建设配套管护等办法并全面落实的，得4分；发布了办法，没有全面落实的，得2分；没有发布的，不得分。

(3)鼓励制度建设。数据来源：市、县级人民政府发布的有关鼓励社会力量参与水土流失治理的优惠政策。赋值标准：①市、县级人民政府发布了鼓励和支持社会力量参与水土保持工作等相关政策的，得2分；没有发布的，不得分。②对单位和个人参与水土流失治理的，市、县级人民政府发布了资金、技术、税收等方面优惠政策的，得2分；没有发布的，不得分。③市、县级人民政府发布了鼓励和支持承包治理“四荒地”，保护土地承包合同当事人的合法权益政策的，得2分；没有发布的，不得分。④市、县级人民政府发布了鼓励和支持在水土流失的其他区域，采取下列有利于水土保持的措施(免耕、等高耕作、轮耕轮作、草田轮作、间作套种等；封禁抚育、轮封轮牧、舍饲圈养；发展沼气、节柴灶，利用太阳能、风能和水能，以煤、电、气代替薪柴等；从生态脆弱地区向外移民；其他有利于水土保持的措施)政策的，得2分；没有发布的，不得分。⑤与高等院校和科研单位开展水土保持科学研究、试验示范、成果推广和技术服务的，得2分；没有的，不得分。

5.3.3 监督执法

(1)生产建设项目监督执法。数据来源：生产建设项目监督执法工作总结报告；辖区内生产建设项目清单，督查次数(包括督查清单、记录档案等支撑性材料)。赋值标准：①对辖区内全部生产建设项目的每个环节全面履行督查职责，督查率达到100%的，得8分；履行督查职责不全面，督查率80%以上(含80%)的，得4分；督查率60%以上(含60%)的，得2分；督查率低于60%的，不得分。②水行政主管部门在监督执法过程中，无上级领导干预监督执法的，得2分；存在上级领导干预监督执法的，不得分。

(2)水土流失易发区、生态脆弱区监管。数据来源：受理和处理水土流失举报事件的清单、处理结果及处理效果。赋值标准：在辖区内崩塌、滑坡危险区和泥石流易发区，以及水土流失严重、生态脆弱的地区没有发生法律禁止性活动(违法取土、采砂、采石，陡坡开荒、毁林毁草等)的，得10分；发生法律禁止性活动的，在法律法规规定时限内，水土流失事件处理率和恢复率达到100%的，得8分；处理率和恢复率在80%以上(含80%)的，得5分；处理率和恢复率低于80%的，不得分。

(3)水土流失事件举报受理和处理处罚。数据来源：监督检查；群众举报。赋值标准：通过监督检查或群众举报的人为水土流失违法事件，按制度要求，及时进行制止、处理、处罚的，得10分；没有及时发现，对人为水土流失违法事件的制止、处理、处罚超过规定期限的，得5分；对人为水土流失违法事件没有发现、制止、处理、处罚的，不得分。

5.4 责任追究

5.4.1 扣分项

数据来源：群众举报、有关部门发布的水土保持重大责任事故通报、有关部门违规违纪情况通报等认定材料。扣分标准：市、县级水土保持部门，发生水土保持重大责任事故或违规违纪案件，造成恶劣社会影响，被有关部门通报的，每发生1起扣5分，该项总扣分不超过20分。

5.4.2 “一票否决”项

数据来源：群众举报、有关部门发布的水土流失重大危害事件通报、生态损害事件调查报告等认定材料。“一票否决”标准：对各类自然保护区、重点生态功能区等生态环境敏感区域发生严重水土流失事件被国家通报批评的市、县级政府水土保持工作，实行“一票否决”。

6 结论与讨论

6.1 结 论

(1)本研究根据水土保持法律法规对水土流失重点防治区市、县级政府的水土保持目标责任要求，对确定的甘肃省水土保持目标责任考核指标从水土保持工作目标导向、问题导向、发展不平衡和发展不充分4个方面进行了指标赋值、考核得分计算、考核等级划分、考核结果应用，并对市、县级水土流失综合监管的责任分担进行了研究，全方位探讨了复杂条件下科学、合理、公正、公平进行水土保持目标责任考核的办法。

(2)从同类研究中可以看出，水土保持目标责任考核指标体系，大同小异，基本稳定，但考核指标的内容(赋值)具有较强的地域性，且随着水土保持工作的不断推进、社会经济的发展进步不断向更高的层次、水平演化，指标的赋值标准越来越趋于整体化、科学化和透明化，也更有利于指导水土流失防治工作及水土保持工作落实情况。

6.2 讨 论

(1)一个合理公正的水土保持目标责任考核结果，应具有明显的正态分布特征，即考核结果为优秀、不合格的考核对象是少数，考核结果为良好、合格的是绝大多数，这样的考核结果才能起到鼓励先进、鞭策落后的效果。切忌过低的赋分标准导致考核对象均为优秀或者过高的赋分标准导致考核对象均为不合格的极端状况发生，这两种极端状况均会导致考核结果失去意义。基于此，在初次制定年度的考核赋值标准(办法)时，要对考核对象的各指标完成情况先行测评，准确把握各项指标值整体发展水平、分值分布区间，以确定合理的考核指标赋值标准。

(2)水土保持目标责任考核指标的赋值标准具有与时俱进的动态性。一个合理的赋值标准既要考虑指标目前的整体发展水平，又要考虑将来的提升空间，通过考核指标赋值水平的不断提高，建立激励机制，不断引领落后单位赶超先进单位，不断提升各级政府及水行政主管部门的水土保持工作质量和水平。

(参加该项研究工作的还有甘肃农业大学林学院张富研究员、胡彦婷研究生，甘肃省水利厅水土保持局王守俊高级工程师、曹喆高级工程师、陈天林工程师，特此致谢！)