面向空心村综合整治的农村土地资源配置探析

何伟　赵敏宁

摘 要 改革开放以后，农村经济发展迅速，广大农民将积蓄纷纷用来建设新房，在旧房不动的基础上，在村庄周围申请宅基地建设，整个村庄向外随意扩展。而在村庄中心出现大量的闲置住房和废弃房。“空心村”问题日益突显出来，且危害性极大。通过对空心村进行综合整治，来实现农村土地资源的合理配置，是构建城乡发展一体化新格局要面对和解决的重大问题。“空心村”现象是多方面原因产生的，基于此，通过对“空心村”问题进行分析，针对性地提出了解决对策。

关键词 改革开放；农村经济；宅基地；空心村

中图分类号：F321.1 文献标志码：B DOI：10.19415/j.cnki.1673-890x.2018.15.074

空心村是在城乡发展过程中，乡村土地资源退化的一种特殊现象，“空心村”中的闲置住房或废弃房，大多设计陈旧且建设年代久远，破坏程度比较严重。旧宅基地闲置时间长，并且无人管理[1]。农村空心化是土地资源配置需要解决的重要问题，土地资源的优化配置是空心村整治的关键目标。空心村的综合整治，可以有效缓解新型城镇化土地需求增加的一些问题，对推进新农村建设、促进城乡一体化协调发展具有重要的作用。

1 “空心村”的危害

1.1 浪费农业资源

“空心村”中大量的闲置宅基地，不但占用了农村的集体土地，浪费了土地资源，而且“空心村”新建的住房基地占用了耕地和农用地，也浪费了农业资源。土地资源是自然资源，具有不可再生性[2]。而我人口众多，山地多，平原少，人均耕地少，农村的闲置宅基地加剧了人地矛盾。农业资源是国家农业发展和粮食安全的重要保障。合理开发利用每一寸土地是我国的基本国策。

1.2 浪费建设资金

由于农业产值过低、耕种劳累，农民种地的积极性不高，大量农村劳动力流入城市[3]。受传统思想影响，到城镇打工的农民富裕起来，回家的第一件大事就是盖新房、置新家，导致村庄建设向外持续扩张，耗费了基础设施和配套资金。村内闲置房屋不断增多，增加了村民的住房投资比重，极大地浪费了新农村建设的资金，严重影响和制约着农村经济的发展。

1.3 制约农村经济的发展

由于进入城镇打工的大多数是青壮年劳动力，也是农村的主要劳动力。“空心村”内大量人力资本流失，导致村内留下的大多是老年人和幼童，使农村基层的村干部逐渐趋向老年化，严重缺乏后备干部[4]。大量青壮年劳动力的转移，使农民减少了农业的生产性投资，引起农村农业空洞化，严重制约了农村经济的发展。

1.4 影响社会稳定和发展

我国的农业人口占总人口的绝大部分，是农业人口众多的国家，农民和农业发展是保持社会稳定和发展的关键。促进我国国民经济和城乡一体化发展是农民富裕的出发点和立足点。“空心村”的蔓延会导致农村居住环境恶化，造成土地资源日益紧张，不利于农村经济的繁荣发展，还会威胁国家的长治久安。

2 “空心村”形成的原因

2.1 我国的土地法律制度不完善

我国的《土地管理法》没有明确规定一户一宅的具体操作制度。例如，并没有明确规定农民为子孙后代先打基地、男士先盖房后娶亲是否违法，并没有做到一户一宅，因此一宅多户现象极为严重。此外，《土地管理法》宣传贯彻的不到位，农民的法制觀念淡薄，节约用地意识薄弱。一些农民认为土地是集体的，可以通过建房变成自己的，未经允许就私自建设房屋，造成土地资源浪费。

2.2 我国农村的审批制度不健全

近年来，我国农村经济发展迅速，农民建房需求不断增加，部分农村干部的法律意识和规划观念普遍滞后，宅基地审批也缺乏法律依据。农民建房的随意性和盲目性导致出现了大量的闲置基地，严重违反了国家规定的“一户一宅”，村庄规划不完善，是“空心村”出现的重要原因。

2.3 我国的人口制度不健全

我国人口众多，人口制度随着经济发展在不断完善和发展。二胎政策的实施，使农村人口再一次进入生育高峰期，农民思想观念普遍落后，重男轻女思想依旧存在，养老思想使农村男丁增多，而男丁成家后会置办新房，使村庄规模再次扩张。同时，人口的大量流动，使农村住房的闲置率不断升高。

2.4 城乡居民收入差距大

农业的土地资源有限，利润低，而乡镇企业的投资少，回报高，大批农民纷纷流入城市发展，造成很多农村地区由老人和妇女支撑着农业生产，不利于农业的生产发展。农民背井离乡涌入城市，导致农村出现“人去房空”，即“空心村”现象。

2.5 思想认识原因

农民受传统观念和地方风俗的影响，普遍认为老宅属于私有财产，造成了对农村建房的随意性；农民的思想观念落后，认为土地归自己使用，就归自己所有，无论自留地，还是承包地，都很随意。受地方风俗“娶新娘，盖新房”等影响，农民不断建设新房，而有些农民在建起新房后并不拆除旧房，导致对农民住宅基地的整理不善。

3 “空心村”的整治对策

3.1 完善相关法律法规

空心村整治要在健全的法律制度下进行，才能提高村庄用地效率，才能改善农民的居住环境和提高乡村发展的竞争力。基于农用地和农村宅基地的使用，空心村的整治内容，包括通过整治旧宅基地补充耕地，拆迁村庄的破旧宅基地来建设新型农村社区。改善人地关系，提高土地利用效率是空心村整治的基本要求。

3.2 完善农村土地和宅基地的管理

实行宅基地统一管理制度和对宅基地的审批制度，对新宅基地统一规划、统一安排，对旧宅基地统一收回、统一管理。当地政府应根据有关部门颁发的《土地使用证》，严格审批土地使用，根据人口情况收回多余的旧宅基地，切实执行一户一宅制度。

3.3 出台有关政策鼓励“空心村”整治

当地政府要制定相关的优惠政策鼓励开展村庄整治，明确村庄整治指导思想和各部门的综合整治工作。整治“空心村”不能急功近利，只关注减少农村土地的建设用地，而要从长远角度出发，把对“空心村”整治的重点村庄纳入政府的长期工作目标，将农村的综合整治提高到可持续发展的高度。此外，相关部门要修订和完善农村宅基地管理规章制度，在政策法规方面做到有法可依。

3.4 推进农村集体化建设

政府应大力支持推进农村集居化建设，积极引导居民集中到规划区建房。合理引导城市化和工业化进程，合理分配宅基地使用权，节约利用农村的土地资源，提高农村房屋的利用率，有效解决农村的“空心村”问题。

3.5 加大宣传力度

当地政府要加大对土地资源有效利用和对宅基地的宣传力度，转变农民的传统观念，营造和谐的生活环境。村干部要积极开展宣传教育，增强农民的法律意识，正确引导农民对住房建设进行合理布局。

4 结语

空心村整治的实质，是实现农村土地的优化配置，空心村的整治研究主要从增强农民的意识出发，包括农村土地法律制度方面、农村经济发展方面和农民意识形态方面的原因。乡村重构是空心村整治的理论依据和推动途径，空心村整治是新型城镇化的重要内容。面对城镇化建设用地的不断增加和农村耕地持续减少的现实状况，需要健全农村规划体系，推进农村集体化建设，优化土地资源配置，从而有效提升农村土地资源的利用率。

参考文献：

[1] 王海兰.农村“空心村”的形成原因及解决对策探析[J].农村经济，2005（9）：21-22.

[2] 刘朝瑞.大力实施“空心村”整治 积极推进新农村建设[J].河南国土资源，2006（5）：22-23.

[3] 杨永芳，刘玉振，艾少伟.“空心村”问题成因分析及解决对策[J].安徽农业科学，2007，35（26）：8333-8336.

[4] 冯文勇，郑庆荣，李秀英，等.农村聚落空心化研究现状综述及趋势[J].信阳师范学院学报：哲学社会科学版，2007，27（1）：70-73.

（责任编辑：赵中正）