城市占道经营治理窘境及对策研究

张国兴

占道经营是城市发展过程中普遍存在的现象，既影响城市市容和环境卫生，又损害合法经营者的正当权益，必须花大力气治理。自改革开放以来，随着社会发展及城市化进程的不断加速，加强城市市容和环境卫生管理已日益为各级政府所重视。2002年，在国务院的推动下，全国大多数地市先后成立了专门的城市管理执法部门，在职权设置上虽略有差异，但无一例外地将占道经营治理纳入其职责范围内。多年来，管理体制虽进行了多次改革，但并没有根治占道经营。这种情况若不及时解决，既违背了以人为本的行政执法理念，也阻碍了我国民主法治进程。

一、违章占道经营溯源

改革开放初期，为发展经济，我国大力推行马路市场，这一时期对占道经营持放任态度，虽然对经济发展起到了“推动”作用，但问题也随之出现。因有利可图，占道经营者越来越多，尤其在繁华区域，占道经营者铺天盖地，造成交通堵塞、市民出行不便。因此，市民对治理占道经营的呼声越来越高。

据统计，占道经营者主要由城市下岗失业人员和进城务工人员等群体构成，是政府和社会应该帮扶和救助的对象。因此，占道经营不仅是城市市容管理问题，也是一个综合性的社会问题。如对此种现象一律采取處罚和取缔等一刀切的做法，势必导致社会对执法工作认可度较低，大大弱化执法处罚力度，既掣肘了综合行政执法工作的良性发展，又影响了社会和谐稳定，最终导致城市管理队伍陷入进退维谷的两难窘境。

二、城市占道经营治理的要求

（一）城市管理执法必须与时俱进

党的十八大以来，我党在坚持中国特色社会主义理论体系为指导的基础上，形成了习近平新时代中国特色社会主义思想。习近平新时代中国特色社会主义思想坚持以人民为中心，要求把党的群众路线贯彻到治国理政的全部活动之中，把人民对美好生活的向往作为奋斗目标，依靠人民创造历史伟业；党在治国理政的过程中要始终把人民放在首位，要始终坚持人民当家作主，把坚持党的领导、人民当家作主、依法治国的有机统一作为社会主义政治发展的必然要求。因此，在当今努力构建社会主义和谐社会、全面落实以人为本的科学发展观、高举新时代中国特色社会主义思想旗帜的时代背景下，缺乏人性化色彩的执法理念与一刀切式的执法方式理应被时代所抛弃。如何让城市管理执法方式更多地体现新时代的人文关怀、绽放人性色彩，有着直接的现实意义。

（二）执法应将处罚和人文关怀结合起来

在实际的执法过程中，执法队伍有时过于强调法律的刚性和威慑力，固守治理就是执法、执法就是处罚、处罚就是罚款的观念，忽略了法律本身应有的人文关怀。此外从法律原则来分析，在对流动摊贩占道经营治理中，城市管理执法人员是行政主体，占道经营者是行政相对人。行政主体实施行政行为应兼顾行政目标的实现和保护相对人的权益，如果行政目标的实现可能对相对人的权益造成不利影响，则这种不利影响应被限制在尽可能小的范围和限度之内。现代法治精神要求在执法管理的过程中应坚持处罚与教育相结合的原则及理念，执法理念不转变，执法行为就不可能根本转变。在落后的、缺乏人性化色彩的执法理念支配下的城市管理执法行为只能引发执法相对人更多的反感和抵抗，无形中加大了行政执法工作的难度和阻力，稍弱执法效果。

（三）科学对待占道经营管理与执法

城管执法部门采用单一的取缔和禁止手段来解决占道经营这一复杂问题，非但不能取得根本成效，反而会使执法主体与行政相对人之间积累大量矛盾。此类矛盾如不及时、有效地解决，将严重损害政府公信力，最终影响到整个社会的和谐稳定。

三、城市占道经营治理对策

（一）树立以人为本的善治理念，坚持教育与处罚相结合的执法方式

在习近平新时代中国特色社会主义思想的指导下，树立以人为本的善治理念是进行城市治理工作的客观要求。政府需要重新确立更富有人文关怀与人性光辉的城市治理目标，始终把广大居民的根本利益作为城市环境治理的出发点和落脚点，做到治理为民，治理靠民。城市管理执法理念是城市治理理念在行政执法领域的具体体现，在占道经营治理中，城市管理部门要坚持以人民为中心，秉持以人为本的善治理念，努力实现公共利益的最大化。此外，也可以采用柔性化治理方式。柔性化治理方式要求行政执法者与占道经营摊贩之间实现良性沟通与互动，以此来缓解行政执法者与摊贩之间紧张的对立关系，而城市管理队伍在治理过程中的说理，是柔性化管理方式的精髓所在。通过柔性化管理方式可增强摊贩对城市管理与执法过程的认可度和自愿参与度，在推动城市管理与执法民主化的同时，实现城市市容管理提档升级。

（二）调整完善政策，积极回应占道经营行为

在我国当前的经济状况与就业形势下，城市困难群体中的一部分人选择从事街头摊贩经营作为其非正规就业形式，有着一定的客观必然性。在新时代中国特色社会主义思想指导下，政府应该加强对街头摊贩生存状况的关注，采用堵疏结合的方法，摒弃不合理的取缔政策，在疏导上下功夫，以更加积极的姿态回应街头摊贩经营这一非正规就业形式。在治理政策设计上应该秉持尊重历史、正视现实、管而不死、活而不乱的原则，将街头摊贩经营中占道经营行为与经营本身分开处理，逐步规范和引导随意性的占道经营行为，通过赋予经营摊贩合法和适当的经营空间，鼓励、支持和保护摊贩经营本身，从而实现市容环境、摊贩经营者、居民消费需求三方共赢的局面。

（三）政府主导，行业牵头，根治摊贩占道经营现象

在实践操作中，仅依靠政府强制治理占道经营会引发诸多社会问题，因此，开辟新的治理思路实属必然。在占道经营治理过程中，可以借助行业组织，将占道经营归类，由行业组织将其引入市场或超市，有条件的可进入社区，安排专人负责帮带。非政府组织相较于政府而言，其更接近社会基层，更了解流动摊贩的状况和需求，使其参与到城市管理中来，不仅可直接减少城市管理执法部门的工作量，还能更好地为占道经营者服务。政府主导方面，政府可以与行业签订协议，明确责任与义务，对行业牵头人实行奖、罚结合，凸显帮带质量，实现先富帮后富，达到共同富裕的目的。

（四）加强执法队伍建设，完善执法追责制度

在政治素养方面，应不断加强城市管理和执法队伍的思想政治工作，始终如一地对城市管理执法人员进行法治教育、党的宗旨教育和职业道德教育，提升其思想政治觉悟，使其树立责任心和使命感。在执法手段方面，职权范围应严格遵循法律规定，执法过程应严格按照法定程序，禁止越权执法。手段上对流动摊贩可以提供人性化的管理和服务以及进行批评教育等，要先摸清占道经营人家庭情况，有针对性地教育和服务，做到及时发现、及时划行归市。违法占道经营超过三次之后拒不划行归市的可予以罚款，多次教育和服务后仍暴力抗法的可予以行政拘留或追究刑事责任。业务素质方面应结合工作实际不断更新业务知识，提升业务素质，不断追求高质量的城市管理水平。在行政执法追责方面，要建立追责制度，完善追责程序。执法队员不按照程序执法、特别是暴力执法，伤害困难群众情节严重、造成恶劣社会影响的，必须依法严惩。所属地城市管理执法队员，多次暴力伤害困难群众的，相应领导应就地免职，不得再重用。