吴承照：国家公园管理的新契机

冷厚江

吴承照认为，建立国家公园体制的目的，主要是改善以往自然保护地体系存在的管理混乱等现实问题，建立分类更科学、保护更有效的自然保护地体系。

中国自然保护事业已经走过60余年历程，取得了显著的成绩，特别是改革开放40年以来，中国的自然生态系统和自然遗产保护事业发展迅速。但同时，自然保护地仍存在突出的问题，一是保护地类别交叉重叠现象比较普遍；二是多头管理矛盾较多。以四川九寨沟为例，其先后被挂上了九寨沟国家级自然保护区、风景名胜区、森林公园、地质公园和5A旅游景区五块牌子，这意味着各个分管机构都有权对景区进行管理。

2018年3月，中共中央印发《深化党和国家机构改革方案》，强调将“加快建设以国家公园为主体的自然保护地体系”，并明确指出“组建国家林业和草原局，由自然资源部管理。国家林业和草原局加挂国家公园管理局牌子。”

4月10日，自然资源部正式挂牌。

同济大学教授吴承照近年来一直呼吁建立国家公园管理局对自然生态类公园实施统一管理，日前接受采访时他欣喜地表示，“对国家公园的管理已站上新的历史起点。”

作好保护地分类管理

保护地简单来说就是为了保护具有重要生态价值或具有代表性的自然景观而设立的受保护的区域，它是保障国家与区域生态安全、储备生态资源的重要战略举措。

吴承照介绍，1864年，美国的优胜美地被列入受保护的地区，这是世界上第一个现代的自然保护地，1872年世界第一个国家公园一黄石国家公园诞生。此后，各种自然保护地在全球相继建立起来。中国自1956年在广东设立鼎湖山自然保护区以来，截至2017年已经建立了2750个自然保护区、963个风景名胜区、185个地质公园、3400个森林公园、1699个湿地公园、91个沙漠公园、12个世界自然遗产、4个自然文化遗产等。这些类型基本覆盖了中国绝大多数重要的自然生态系统和自然遗产资源，并且占地面积超过了世界平均水平。

吴承照说：“自然保护地体系自构建以来在保护世界各国生物多样性和景观等多个领域发挥了不可替代的作用。按照规划，中国将在2030年建立起完善的自然保护地体系。”不过，当前中国保护地存在的主要问题是保护质量和保护效率需要极大提高。

目前，中国保护地是按资源属性分类，不是以管理目标进行分类，这是导致管理矛盾重重的一个重要原因。按资源属性分类，简言之就是按保护地的主体资源来分类，如以大面积人工或天然林为主体而建设的森林公园、以地质遗迹景观为主体的地质公园、以湿地景观资源为主体的湿地公园等等。

“保护地分类系统是保护地管理体制建设的重要依据，也是保护地有效管理的重要基础。”吴承照表示，依据中国的国情，我们应当坚守以下保护地分类原则：

第一，尊重历史文化传统。历史人文景观众多，是中国的自然保护地区别于世界其他国家自然保护地的重要特征之一；第二，综合考虑国情现状。国外的保护地有很多是荒无人烟的自然荒野地，中国的保护地大多存在人类活动。事实上，中国的许多保护地中都存在延续了千百年的与自然和谐共生的村落社区，人工与自然共同孕育了一种的特殊人文环境——传统农业景观。在对保护地进行分类时，必须考虑到这一现状和特殊国情；第三，遵循主体资源属性。保护地中可能会存在多个生态系统类型和资源类型，分类时应主要依据其主体资源属性确定其核心管理目标，并以此作为分类依据；第四，以价值评价为核心。资源价值是分类的核心依据，对于特别突出、不可替代的核心自然或文化資源必须制定相应的管理目标，并成为保护地分类的重要依据之一；第五，依据生态系统状态。即使是相同的生态系统类型，如果其存在状态不同，也需要依据其是否需要人为干预和生态恢复被划分到不同的类型中。

国家公园体制建设进入新阶段

2013年11月，中共十八届三中全会首次提出建立国家公园体制。2015年9月，中共中央、国务院印发的《生态文明体制改革总体方案》对建立国家公园体制提出了具体要求。2017年9月26日，随着《建立国家公园体制总体方案》公布，中国国家公园建设进入实质性阶段。

吴承照说，建立国家公园体制的目的，主要是改善以往自然保护地体系存在的管理混乱等现实问题，建立分类更科学、保护更有效的自然保护地体系。依据中国现实国情，参考世界自然保护联盟对世界保护地进行分类的判定方法，中国的自然保护地体系可分为：生态保存地、国家公园和持续利用地3大类保护地，其中，具有重要科研价值需要绝对保护或具有重要生态功能的保护地归类为“生态保存地”；具有保护与游憩双重功能的保护地归类为“国家公园”；具有历史延续的生产生活功能的社区景观保护地归类为“持续利用地”。每一类保护地根据资源属性和保护要求细分为若干类管理类别。重新归类后的每一个保护地只对应一种管理目标类别，可以避免出现多头管理、矛盾重重的问题。

“生态保存地与可持续利用地延续现行管理体制，管理归属不变，可进一步明确管理目标；国家公园整合了多类以保护与游憩双重功能为目标的保护地，必须建立一个新机构，制定一个统一的法律，才能实现统筹管理，这个机构就是国家公园管理局。”吴承照说，“由一个部门统一行使国家公园自然保护地管理职责”，而且“国家公园建立后，在相关区域内一律不再保留或设立其他自然保护地类型”，可以使管理更有序、更高效。

目前世界上没有任何一个国家的自然保护区内拥有像中国这么多人口，中国自然保护区内不但有大量的人口，并且存在自然景观与文化景观并存的情况。这意味着，中国的国家公园有其特殊性，国家公园首要的目的是生态保护，同时也要发展“自然环境教育和游憩”，为未来服务公众留下空间。

吴承照介绍，十九大提出建立以国家公园为主体的自然保护地体系，具有三重含义：第一，国家公园理念适合中国国情。国家公园体制强调生态系统保护，但也允许居民在其中居住和发展经济，这对于中国保护地人多、居民点多的现实国情来讲，更具有可操作性，应该成为保护地的主要类型；第二，国家公园是一条实现保护与发展双赢的可行路径。它代表的是一种在保护好生态系统基础上、以保护地为中心辐射发展的区域绿色发展模式，为中西部经济欠发达地区创造了一种新的发展路径；第三，国家公园实行更严格保护。它强调的是国家公园保护与利用必须严格依法界定边界，依法统一保护、统一管理，严格执行管理规划、用途管制，严格控制发展度，严格开展保护督察和监督。

吴承照进一步分析道，中国的自然保护地具有区别于北美和澳洲等国家的国家公园的几个典型特征：即人地关系久远而紧密、保护地社区普遍贫困，同时中国的国家公园无法套用北美国家的基于自然荒野保护的人地隔离式的保护和管理策略，需要建立一套基于社会生态系统的、适合中国本土人地关系特点的管理规划方法，也决定了协调传统人地关系、加强社区参与、促进人与自然和谐发展是中国未来国家公园体制改革的核心目标。

吴承照认为，国家公园内涵丰富，它还是一种新型的保护性发展模式。在保护好自然生态系统与文化遗产的基础上，利用当地独特的资源环境优势发展适应性经济，一方面，可促进地方经济社会发展，另一方面，又会反过来更好地保护好当地的自然与文化遗产。“这种绿色区域发展模式，是通过国家政策来保障外来资本在地方社区发展、生态保护中发挥积极有效作用的。”

根植于保护地的本土实践

吴承照以武夷山国家公园体制试点区为例指出，武夷山国家公园体制试点，整合了武夷山国家级自然保护区、武夷山国家级风景名胜区和九曲溪上游水源保护区。其中，武夷山国家级自然保护区内的桐木村和九曲溪上游水源保护区内的星村镇都是典型的保护地社区。在设立保护地初期，这里与其他地方的保护地社区一样面临着贫困和各方面的发展限制，但如今，这些村镇的社区居民和农户经济收入已经大大超过周边其他村庄。这其中，传统生计的延续对国家公园永续发展起到了重要保障作用。

茶叶种植和乌龙茶制作是武夷山地区的传统产业，由于它具有“绿色产业”属性，因此很适合在自然保护地发展，又因为在市场上绿色健康产品越来越受追捧，茶产业摇身一变成了“富民产业”，市场的刺激，促使茶农和本地社区更主动追求更有利于生态保护的产业发展。这促使武夷山地区发展呈现出了新的“风景”：制茶师不断研发新技术，茶农不断培植新品种、种植有机茶，文化学者提高对茶的关注度和研究深度……由此形成良性循环，一方面，这里的自然环境得到了很好的保护，经济发展和百姓生活改善也得以很好兼顾；另一方面，这里的传统产业、有着悠久历史的老百姓的生活习惯，及其中蕴含的历史人文等文化传统，也得到了传承，如今武夷山社区已形成一个结构相对稳定的社会生态系统。

武夷山是世界自然和文化双遗产，武夷山自然保护区是世界生物圈网络可持续发展学习地，借助保护地的这些独特资源发展生态旅游业，也给当地社区发展起到了很好的带动作用。总体来看，武夷山国家公园社区发展的成功之处主要体现在：以保护地社区的传统生计为基础，整合生态旅游开发、促进社区参与保护管理、实现可持续的资源利用和生态系统保护目标。它的经验对于中国未来的国家公园管理有许多借鉴意义。

“每个保护地都是一种独特的社会生态系统，中国国家公园要找到真正适合本土人地关系特点的管理策略必须根植于中国保护地的本土實践，深入挖掘各类型保护地社区的社会生态系统结构，重新认识和发展传统生计，尊重社区的传统生产生活。保护地社会生态系统和传统生计的研究是国家公园规划和管理的前提和基础，能为国家公园规划和管理政策的制定提供有效的指导。”吴承照说。