农村社会治安问题综合治理刍议

李金锋

摘 要：如何解决农村社会治安问题依然是一个亟待解决的课题，以乡镇派出所功能发挥为主的传统防控模式，未能有效实现维护治安秩序的目的。鉴于新问题给社会治安防控体系带来的冲击，负有社会管理职能的国家机关产生了协同合作，希冀通过综合治理视野下的权力决断对治安问题进行系统处置。在这场博弈当中，国家在达到维护秩序目的之余，也注重强化对人权的保障，确保了秩序与自由的平衡共进。

关键词：不可控；权力协同；阶段性平衡；延伸思考

笔者在日常调研中发现，当下经济转型背景下农村社会治安突出，阻滞了乡村治安有序进行。十九大提出要建设平安中国，加强和创新社会治理，不断促进社会公平正义，形成有效的社会治理、良好的社会秩序。根据农村社会治安实况，如何落实十九大精神，成为当前农村社会治安的关键所在。笔者无意从宏大视角来叙述可控的具体样态，而是想从社会控制这一小角度出发，来探究农村社会治安工作。

一、初始阶段的短暂不可控

乡镇派出所的乏力。杨宁昱曾在《参考消息》上公布过国外对我国乡村治安的调研结果，发现农村警察占总人口比例为万分之九，一个乡镇派出所只有民警4—8名。贵州省农村的一名警察需要负责维护4.2个村庄、4000到6000人的安全。在江苏省的调查发现，3名警察负责的范围达到267平方公里，相当于美国首都华盛顿面积的1.5倍。而且，“基层干部和民警无事不进村庄，从身体上越来越远离村庄”。[1]骨感而“倦怠”的乡镇派出所还要承受日益内卷化的执法规范化建设，权力规训易于减少治安问题的法学判断似乎出现了问题，现实中呈现出规训越多问题越多的社会悖论。

乡镇派出所的乏力还表现在治安问题发现机制的匮乏。劳拉·内德和托德认为纠纷划分为三个明显的阶段：不满或者前冲突阶段、冲突阶段以及纠纷阶段。“前冲突阶段是指这样的阶段：个体和组织因感自身受到不公正待遇感知而产生怨恨或抱怨，但不一定引发冲突的产生。如果在前冲突阶段这一状况没有化解，冲突阶段将会来临，受害者将对抗冒犯者，并表达自己的愤恨感和不公正感。如果冲突在这一阶段没有被消除，以冲突公开为代表的纠纷阶段将会到来，第三方开始参与进来。”[2]在这三个阶段中，国家重视的是对纠纷阶段的控制设计，比如以审判为中心的司法体制改革就是为了将诉讼打造成纠纷的最后也是“最好”的解决平台。这种设计存在很多需要正式的缺陷，最突出的表现为专注对纠纷阶段的控制，而忽略了对前冲突阶段和冲突阶段的控制。社会学家调研后发现，税费改革后的乡村呈现出干群关系疏离、传统权威丧失、道德教化空白、熟人陌生化、个体原子化等“问题特征”，治保会、村社小组组长、党员、联防组织、乡村长老等纠纷发现和前段控制的主体都已经退出了历史舞台，民间纠纷迅速越过前冲突阶段和冲突阶段而进入纠纷阶段，绝大多数都与门槛低地的派出所直接搭接，甚至投向能够填补规范具有语言暴力和身体暴力的灰黑势力[3]。

农村社会治安问题的张力。与乡镇派出所有限防控能力相比，农村社会治安问题带来的压力非常明显，比如，“农村人口城镇化流动人口就业带来的劳动纠纷频生，留守人群轻微的盗窃行为多发”[4]，“以图财为目的的入室盗窃、一杀多人等恶性案件上升，黑社会组织的村霸、乡霸等恶势力鱼肉乡里，危害社会治安的黄、赌、毒现象日趋蔓延，非法邪教组织活动猖獗”[5]，部分农民工返乡后导致纠纷增多等等。另外根据犯罪黑数理论，未被发现和处置的农村社会治安问题应该占据一定比例。“基层政府工作的重心主要是抓经济发展，在维护农村治安稳定，尤其是在治安防控工作上往往是派出所“唱独角戏”，孤军奋战。目前基层党委政府的工作重心主要是抓经济发展、招商引资、新兴工业园区建设和农村城镇化建设，往往忽视了社会治安稳定的重要性，有的甚至还存在社会治安公安机关一家独抓的认识误区。”[6]因此，如若以中立者的眼光来审视主客体之间的角力，面对农村社会治安问题张力表征，人员丁零、行为受限的乡镇派出所显得更为无力。

二、力求可控的权力协同

乡镇派出所的承载力有阈值限定，在应对农村社会治安问题方面不是全能的，必然要借助其他政府部门的力量，于是便出现了综合治理。此处的综合治理与周雪光教授所言的权力共谋不同，周雪光教授所言的权力共谋是指基层政府与它的直接上级政府相互配合，采取各种策略应对来自更上级政府的政策法令和检查监督。[7]权力共谋是行政管理中必须正视的一种问题，综合治理是为了维护公共利益指引下的社会治安秩序而实施的管理手段，笔者认为，应该理性的承认农村社会治安问题具有多因属性，需要政府各个部门在纠纷发现、就业预防、前期处置、打击处理等方面共谋如何进行有效应对，比如林业局需要介入林权纠纷，派出所需要处理违法犯罪行为，政府需要多措并举为农民提供工作机会，依据社会纽带理论减弱治安问题发生的基础等等。各权力之间相互协同、联防整合，农村社會治安问题促使了不同权力类型之间的协调共进，横向分权和纵向分权在一定程度上被打破了，行政行为充满了富有生命活力的地方性知识，行政效率在权力协同整合下得到提升，权力决断重新掌握了主导地位。

另外，这种权力协同一方面是在有效解决治安问题的目标指引下形成的，但另一方面也是出于压力型体制的支配。压力型体制是指下级政府在指标压力驱动下完成上级交办的任务。在压力型体制下，命令和服从成为政治运行的特征，受求稳定性导向的指标驱动，保持社会稳定成为公共权力场域内的管控目标，所牵连的责任权力单位都要接受管控目标的制约。而在职能分工不断细化的转型时代，权力单位在职责范围内不可能有效而系统的解决治安问题，或者说不能确保治安问题不会反复发作。国家有意切割的各独立权力机关基于共同的管控目标找到了协同的基础，治安问题权力机关组合在一起共同发力，综合治理成为比较有效的选择。但与其说各权力机关表现出了一种主动性发问，倒不如说是治安问题严重性迫使各权力机关积极作为，而且是一种合作型的积极作为，毕竟社会控制是治安秩序的本质内容[8]。

三、可控之下的延伸思考

在依法治国大背景下，通过规训确保国家权力与公民权利之间的平衡[9]，已经成为法学界的一个理论共识。这种权力规训的思想带有很强的西方传袭特点，立足点在于追求似乎不能反驳的自由普世价值，在这种思想下权力被认为是万恶之源，善的本质不在考虑范围之内，必须要紧紧的进行制约再制约。笔者无意进行批驳，但可以做一个推理，如果将自由论者眼中的万恶之权力全部推倒，是否就完全实现了个人权利的最大化呢？这种导致无政府主义的逻辑推演绝不可能是一个理智的选项，因为单个人的权利实现必须以他人的权利约束为前提，存在绝对自由的空间绝对是抢劫、盗窃等违法犯罪横行的地方，因為所有的权利都不受限，弱者将在强者的暴虐下“嗷嗷待哺”。“人是生而自由的，却无往不在枷锁之中。”因此，权力不应被污名化，权力既是万恶之源，也是万善之源，唯善论和唯恶论都是片面不符合实际的，权利的实现需要具有强制力的权力来支撑实现，社会不仅需要权力规训，也需要权力决断，权力规训和权利决断统称为治权[10]。权力规训追求的是自由，权力决断追求的秩序，治权就是追求秩序的同时彰显对自由的保护。需要说明的一点是，与保护自由相比，后发达国家在转型时期更应强调政府的权威以维护安全稳定的秩序。即更应追求权力决断下生成的秩序，否则很容易陷入拉美国家盲目复制西方自由范式后造就的混乱局面。必须先存在权威，而后才谈的上限制权威。[11]必须先存在秩序，而后才能谈的上对自由的扩容。权力的合法性最终来自它对社会的良好承诺以及实现，治安秩序就是一种承诺。

在当前社会治安矛盾突出环境中，与其说矛盾的重点在于公权力与私权力之间的平衡设计，不如说是不断增长的社会问题与权威不足的公权力虚弱之间的失衡，公权力因不能发挥其功效已表现的远离预设期望。农村社会治安问题其实已成为影响社会治安秩序的重大课题，但学界对于该问题并未设计出比较合理可行的进路，现有基于权力规训理念指导下而设计出的模式控制缺乏真实的效益。无论如何，针对日益突出的农村社会治安问题，权力开始思考规训的种种不足，基于社会控制而进行了综合治理。在综合治理指引下，政府各机关建立了前冲突阶段的预警机制，还利用人民调解等机制将纠纷从乡镇派出所分流出来，让乡镇派出所在压力减缓下能够有效开展处置工作，发现机制、信管机制、调解机制等各种有效机制得以共建共享，在某种程度上可以说，经过综合治理的有序推进，力量对比达到了一种阶段性的动态平衡，在历经初始阶段的不可控梦魇后，农村社会治安问题渐趋在可控范围之内。

参考文献：

[1]陈柏峰.群众路线三十年一—以乡村治安工作为中心.北大法律评论，2010（11）：111.

[2]史蒂文·瓦戈著.梁坤，邢朝国译.法律与社会.中国人民大学出版社，2011.

[3]耿羽.灰黑势力与乡村治理内卷化.中国农业大学学报（社会科学版），2011（6）：75.

[4]宋可.新型城镇化背景下中国农村社会治安问题研究[J].犯罪研究，2017（3）：44.

[5]冯丽波.农村社会治安存在的问题及对策研究[J].经济师，2017（11）：124.

[6]廖于.加强农村地区治安问题治理的实践与思考——以重庆市为例[J].湖北警官学院学报，2018（3）：81-82.

[7]周雪光.基层政府间的“共谋现象”——一个政府行为的制度逻辑.开放时代，2009（12）：42.

[8]宫志刚.治安学导论.中国人民大学出版社，2015.

[9]〔美〕波斯纳著.苏力绎.并非自杀契约：国家紧急状态时期的宪法.北京大学出版社，2010.

[10]林辉煌.法治的权力网络—林乡派出所的景物改革与社会控制（2003-2012），华中科技大学，2013.

[11]〔美〕亨廷顿著.王冠华等译.变化社会中的政治秩序.上海人民出版社，2008.