农村土地征收中的公民参与困境及对策研究——基于政策执行过程模型的分析

苗曾志

（首都经济贸易大学 城市经济与公共管理学院，北京100070）

新型城镇化的基础是农村土地的城镇化。现有存量的国有土地不能满足城乡开发和基础设施的建设需要，这意味着需要重新界定农村土地物权以实现农村部分土地用途的转变，即需要将农村集体土地收归国有后，再转化为各类城乡建设用地。农村土地征收在性质上是农村土地的集体所有权转变为国家所有权，在这一过程中，农民失去他们赖以生存的物质生产资料以及与其相联系的一系列土地权益，成为游离于城乡之间的特殊人群［1］。土地征收如果缺失合理的参与机制，农民就无法有效地进行利益的表达和权利的行使，再加上全国各地没有统一的补偿规定，某些地方的补偿标准不明确、不细化，农民利益受损的情况时有发生。

一、农村土地征收中的公民参与现状分析

（一） 案例介绍

河南省洛阳市伊滨区成立于2007年3月，现管辖5个镇，106个行政村，总面积280平方公里，总人口25.5万，是未来10年洛阳城镇化进程的主要方向。自2010年以来，部分村镇开始进行土地征收和房屋拆迁，并且陆续转移和安置。伊滨区L镇W村共有18个村民组，1108户，总人口4515，耕地面积195公顷。截至2017年，随着新一批功能区的建成和交付，L镇W村的土地征收与动迁安置被提上日程。与其他镇不同的是，L镇W村从征地拆迁到安置工作仅仅用了3个月时间，并且曾在一天内有132户全部签完协议。然而，当地在拆迁过后很多村民却存在无处安置居住的困境，只能暂住临时搭建的简易房或者借住在亲戚家里。笔者通过调研观察和访谈获知，在2017年2月初村委会发布征地通知时，W村的村民曾到村委会询问具体政策，但村委会以“政府文件是这样说的，其他我们也不清楚，具体要看拆迁办”回应。后来有相当部分村民因为“不太清楚政策，怕拆了之后出问题”，也认为“土地补偿不合理，拆迁安置不到位”，而自发组建2个“微信协商群”，每个群内有500名左右村民，共计1000人左右，基本上每户有1人作为代表入群。2017年4月微信群村民曾自筹款维护合法权益，从北京请来律师为W村村民举办有关征地拆迁知识与维权的讲座。同时村民从前不久拆迁的村里获知，本批动迁安置的房源并不充足，因此，他们迟迟不愿搬迁。在此过程中，村委会曾开会宣传征地拆迁政策，为达到良好宣传效果和政策顺利落实，给前来参会的村民代表发放一定参会奖励金。但村民的拆迁意愿依然不温不火、热情度不高。后来村委发布公告指出：“安置房挑选次序按照签订协议、房屋拆除的先后次序确定，并作为今后商业门面房、商住房、车位等的挑选次序，并可获得一定奖励。”由此有些村民的立场开始发生动摇，并陆陆续续同意拆迁，他们害怕别人都拆了，自家最后分不到房子住，因此，很多村民纷纷转变态度签订协议。最终结果是目前W村中已有300多户家庭签订协议拆除房屋，但是他们依然面临无房可住（L镇W村前期规划安置在九号小区，目前有部分动迁家庭无奈同意搬至八号小区） 的困难。

（二） 案例思考

伊滨区L镇W村的征地拆迁使得部分村民得到妥善安置，但也有部分村民感到自己的利益受损，甚至到洛阳市政府欲通过上访进行维权。如此现状不得不令人思考：在双方协商同意的基础上，为什么还会出现这样的局面？根源在于征地拆迁政策的执行过程出现偏差、政府与公民的交流和互动缺失、双方间的信任与合作关系没有形成，双方并未达成真正一致的意见。在这个过程中公民参与没有很好地发挥作用，甚至公民没有真正地参与进来。上述案例及相关类似案例反映出，我国农村土地征收中的公民参与具有以下几方面特征。

一是公民参与具有自发性、盲目性、滞后性的特点。自发性在于村民们具有一定的维权意识，但并没有通过官方公布的正式途径来参与，如来信来访、信息公开、代表提议、听证会等方式，而是通过民间协商自发组成非正式的松散群体，属于自下而上的参与。盲目性在于村民们在维权过程中，存在知识上的不足和信息上的匮乏，主要目的集中于征地拆迁后的安置与补偿，具体要维护哪方面的权益则说不清楚。如邀请律师到当地开展讲座，但效果并不理想，村民们依然不明白该通过哪种方式参与土地征收过程并维护权益。滞后性在于村民们的参与行为往往集中在事后阶段，也就是说多为结果参与而非过程参与。政府在完成征地方案后征求各主管部门有关意见，在获批之后即向失地农民等利益相关者公示。此环节中，失地农民所谓的参与，实质仅仅是“被通知”，并未在方案制定过程中表达自己有关意见、维护自己权益，实现真正意义上的参与。

二是公民参与的范围较小、程度较低，参与方式不合理。首先，从范围上来讲，村中个别有威望的年长者能够就征地公共事务进行主动参与，或者带动部分村民向政府咨询关于征地政策方面的信息，但青壮年和妇女参与不足。其次，从参与程度来讲，农民在公共事务方面更倾向于“随大流”的思维模式，主要的关注点在于补偿数额、安置方案等直接利益问题，而对于土地征收政策的合理性与合法性问题、征地范围、征地用途等则关注不足，权利意识和法治观念并没有得到重视和加强。再次，公民参与方式不合理。在土地征收前期公民参与流于表面化和形式化，而关于土地补偿的争议多为事后补救式参与，参与的意义变成与政府的讨价还价，试图提高补偿标准，使自己能够获得稍微多些的补偿［2］。总的来说目前我国土地征收中的公民参与是被动的、象征性的、初级的，尚未达到积极的、实质性的、深度的公民参与要求，仅仅是对政府部门起到辅助决策的作用，远没有上升到城镇规划决策的高度［3］。

二、在农村土地征收中公民参与的困境分析

本文尝试以史密斯的政策执行过程理论来分析公民参与的困境及其原因。史密斯在《政策执行过程》中认为，理想化的政策、执行机构、目标群体、环境因素为影响政策执行过程的四个重大因素［4］。理想化政策包括政策的形式（法律或命令）、政策类型（分配性和再分配性的、公共规制性或自我规制性的）、政策范围（渊源、社会支持度）、政策的社会形象（公众看法） 等，执行机构包括结构与人员、领导者方式与技巧、执行者能力与信心等，目标群体包括组织化或制度化的程度、接受领导的传统、先前的政策经验等，环境包括社会、政治、经济的、文化和历史的环境和特点及其综合特质，这些因素都会直接影响政策执行的效果（见图1）。

图1 史密斯政策执行过程模型

图1描述了在政策执行过程中这四个主要变量及其相互关联对政策执行效果的影响过程。史密斯将政策制定与政策执行分成两大相互作用的过程，提出在政策执行中，政策执行组织、政策目标群体、理想化政策和政策环境这四者之间发生互动，政策执行的过程就是从四者互动的紧张状态经过处理走向协调和平的状态的过程，政策执行的结果作为反馈再输入到政策制定过程。史密斯用“处理”一词来表示对政策执行中各组成要素内部及彼此间的紧张、压力和冲突等关系的反应。在土地征收政策推行过程中，这些互动的关系同样存在。

（一）政策本身的理想化程度对公民参与产生影响

农村土地征收与房屋拆迁政策是伴随我国城镇化进程而逐步实施的，其具有理论上的必然性和现实中的必要性。从本质上来讲，征地拆迁是基于公共利益而作出的长期规划，然而我国法律中对于“公共利益”的概念界定尚未明确。目前我国《宪法》及《土地管理法》规定了政府为了公共利益需要，有权征收集体农用或建设用地，但是这几部法律都没有对公共利益内容范围明确界定。调查发现，近年来政府为了城市扩建及工业引进所展开的大幅度征地拆迁行为，许多地方违反了《土地管理法》有关征地程序的规定，未批先用、强征、暴力拆迁现象频发。《土地管理法》第四十四条、第四十五条、第四十六条规定的关于国家征收农用地的认定及审批程序中并没有将公共利益界定纳入和明确在审批程序中。在实际操作中，大部分国土人员只是按土地利用规划执行征地上报工作，而没有征求农民意见。此外，我国政策规定，我国土地征收的补偿措施由地方依据国家标准结合当地情况制定，借此地方对征地补偿的具体规定有了一定自主权，但又没有具体的衡量标准，导致政策推行面临着合法性拷问。在一定程度上，这为公民的不合理参与提供了道义上的合理性和舆论上的同情心。

（二） 制度平台缺失等环境因素对公民参与造成阻碍

一是缺乏明确的利益表达途径。我国《土地管理法》第四十八条规定：“在征地补偿安置方案确定后，有关地方人民政府应当发布公告，并听取被征地的农村集体经济组织和农民的意见。”这个条款本身意味着，农民并没有参与征地协商的权利，对于土地所有权的变更也无权过问。公民虽然在方案确定后可以行使部分权利，但在方案制定时却处于弱势地位，既不能知情，也不能协商，只能听任政策自上而下传达［5］。再者，法律中对于农村经济集体组织和农民通过何种途径何种方式表达自己的意见未作进一步的说明，也导致了实际操作中地方政府对此环节无意忽略或有意回避。农村土地归集体所有，而农民正是这个集体的组成者，理应知晓土地所有权的变更，也应参与征地方案的制定与修改，作为利益相关者在事关征地的谈判中应该有表达话语的空间，地方政府不应该反客为主。至少在征地审批前后，土地权利人应该有参与谈判和表达意见的机会，或有申请听证的权利。

二是缺乏有效的权利救济方式。土地是农民最重要的物质生产资料，失去土地意味着对农民最大权益的剥离。根据现行土地管理法律法规的规定，土地权利人对征地补偿方案有异议的，其救济途径是先由县级以上人民政府协调处理，协调不成的，由批准征地的人民政府裁决，对裁决不服再申请复议或诉讼。然而这个规定与《行政复议法》和《行政诉讼法》存在矛盾，因为按照这两部法律规定，权利人可以直接提起复议或诉讼而不是必须先经由县政府协调。两种救济方式的规定不一致，根本原因是现行土地管理法律法规对征地补偿安置行为的定性模糊，即究竟是行政行为还是民事行为，这决定着补偿安置争议是属于行政争议还是民事争议。法律制度的不完善和在实践操作中的失范，造成公民诉求在实际参与中频频受阻，导致村民对于征地的不合作态度。

三是传统官本位政治文化尚存。传统官本位政治文化环境导致公民主体意识的缺失。成功的政策执行有赖于政策执行者与政策影响者之间的相互调适，这个过程并非传统的“上令下行”的单向信息流程，而是一个双向的信息交流过程，政策执行者与政策接受者双方在相互调适过程中处于平等的地位。但就我国的实际情况来看，我国的土地征收政策执行模式还是传统“上令下行”的模式，政府出台政策，公民被动拆迁，缺乏双向的信息交流，政府与公民双方也不处于平等地位，公民被动地接受政策给自己带来的效果。公民的需求无法及时传达给地方政府，地方政府的政策意图也不能有效地传达给公民，使政策执行的效果大打折扣。

（三） 执行机构的不称职对公民参与有抑制作用

一是政策执行者也有自利的天性。根据公共选择理论，行政主体是自利的，以理性的效用最大化为目标的，常常会把政策制定与执行权变成谋取自身利益的工具。行政主体在执行公共政策过程中为了寻租需要，会在公民参与的路径中设置障碍，垄断行政过程，谋取自身利益。同时，在实际的公共参与实践中，公民参与却不一定代表着公共利益。参与者经常代表的是现存组织群体，表达着他们的特殊利益，而不是公民的普遍利益。公民参与政策过程，也存在以理性的“经济人”为出发点、追求自身利益最大化的现象。在政策过程中经常会出现公共利益与私人利益、团体利益之间的矛盾。在调查中我们发现，有些基层政府或村集体组织因征地拆迁而优先获得补偿和奖励，而有些家庭则因此造成经济损失。这种不公平感会使农民对征地拆迁政策产生抵触情绪，不利于土地征收政策的执行。因此，基层政府要自觉约束行政行为，对于政府牵头的征地项目一定要慎之又慎，还要明确补偿机制，确保农民权益不受损害。

二是地方政府的征地程序不规范。我国虽然有相关的土地征收法律规定，但是大多是对于国家层面的整体情况而言，在农村具体可操作性不强。由于各地农村的实际情况不同，存在人口、地域、风俗、民情等方面的差异，这就造成基层政府在土地征收的具体执行过程中具有一定的弹性空间，这样一来虽然有助于地方根据具体情况灵活掌握和国家政策法规的统一，但是又可能会出现基层政府权力使用过度的情况。一方面，各级政府利用市场主体的身份用行政强制手段限制农村集体土地所有者与直接征地企业的联系，并未严格依照法律规定的征地程序进行土地征收，不利于土地征收政策的顺利实施。另一方面，政府假借合法征地兴建新型社区的名义进行非法占地和转让，在没有得到农村集体所有者同意的情况下擅自不按征收审批程序自主征收和非法转让，损害了农民的土地权益。

三是省级政府的监督管理不到位。完成整个征地审批最多的涉及县、市、省、中央四级政府及相关职能部门，包括发展改革、国土资源、城市规划、环保、林业等行业主管部门。在相关文件逐级上报审查时，各级政府间及相关职能部门审查重点未严格区分、审查责任未分清，由此对同一报件材料重复审查或漏审的情况大量存在。对于地方政府的征地程序以及用地单位的土地使用情况缺乏有效监管，土地未能严格依照法律规定的程序和条件进行征收，且不能保障失地农民的知情权协商权以及相关利益诉求，甚至很多已经被征收的土地，往往没有法律批文或者没有后期完善的使用方向。文件即使被重新审查和批复，也常是以事后补办手续为解决办法，使政府最终实现征地占地的“合法化”［6］。除了征地审批之外，省级政府对于基层政府的征地行为也缺乏有力的后续监督，在审批之后就任其自行处理，对于基层政府是否依照相关法律法规进行征地则不闻不问，既缺乏有效的审查机制，也缺乏相应的纠改措施，导致公民参与严重缺失。

（四） 目标群体的能力不足是公民参与困境的重要原因

一是公民普遍偏低的文化程度制约其参与能力。一般来说，公民受教育程度愈高，对民主的要求就愈强烈。有学者通过对文化程度与公共政策关注度之间的线性关系进行实证研究，发现“学历与关注度之间存在着高度正相关关系”［7］。由本文案例也可以看出，公民由于知识与信息方面的不足，在进行实际参与的过程中存在方式不合理、目标不明确等问题。本次对W村的调查显示，所调研的大多数农村村民受教育程度在初中及以下，具有高中以上程度的相对很少。虽然大多数村民的子女受教育水平已有提高，但其子女却并不是参与的主体。老年作为参与主体，由于对于征地拆迁政策和知识的匮乏，其参与过程并不顺利。

二是在地租理论视角下公民参与可以说是利益选择。地租是土地所有权的表现形式。马克思的地租理论将地租分为绝对地租和级差地租。绝对地租是在土地私有制存在的条件下农民租种土地，不论租种地的好坏都必须交纳的地租，是资本主义地租的一种形式。我国的土地所有权虽然不归农民所有，但土地的使用权在农民手上。农民将土地使用权转让给他人，如果农民不能获取相应的报酬，就是政府对农民土地使用权的否定。在绝对地租存在的前提下，获得地租收益是农民转出土地的利益选择，是农民转出土地最重要的物质基础。但是从调查结果来看，土地征收后转给承包商的价格远远超出征地补偿价格，其中的差价被农户认为是利益损失。农村土地征收的收益水平较低会影响农民转出土地的积极性，一部分农民宁可选择抛荒也不愿意让土地被征收，这严重影响了土地征收政策的执行。

三是农民安土重迁的传统思想影响。虽然按照政策规定，土地征收必须建立在农户自愿的基础上，但在调研中我们发现由于受传统文化的影响，大部分农民恋土情结较重，将土地作为最终的养老保障，除非不得已，是不愿意转出土地的。并且在对土地征收尤其是房屋拆迁的看法上，农民与县级政府执行机关难以达成共识。在很大程度上，县级政府执行机关部分官员希望推进土地征收，实现城镇化产业经济，完成自己的政绩。而对农民来说，他们考虑得最多的因素是养老保障、劳动力因素和提高经济收益。由于出发点不同，农民与政府两者在短时间内难以达成共识。这为部分地区土地征收埋下了隐患。

三、在农村土地征收中公民参与的对策建议

（一）在征地政策中明确厘定公共利益

对公共利益的界定是征地拆迁工作的必要环节，但这个环节往往存在的一些漏洞，使征地拆迁过程背离公共性，导致公共利益、商业利益不分，事实上为部分人员的腐败行为提供了沃土，也为群体性事件的发生埋下了隐患。因此，明确界定公共利益要做到以下几点。第一，界定主体要多元化，不能只依靠政府部门来界定，要积极培育具有专业性、权威性的第三方机构，对政府的公共利益界定内容进行核查，同时要将实施主体、被拆迁人也纳入到界定主体中，在界定公共利益时充分考虑各方面因素，满足更多人的合法利益诉求。第二，公共利益内容界定要依照统一的标准，减少政府利用公共利益界定来谋取利益的空间，同时要根据区域内经济发展状况、人口构成、城市规划、产业布局等具体情况，不断丰富和细化公共利益界定内容，使内容与实际操作很好地衔接起来。定义内容不宜过于细化或过宽。内容过宽往往会使限定有一定的困难，让一些基层政府、被拆迁人或者开发商利用漏洞做出擦边行为；而内容过窄，会极大地束缚政府相关部门的行动。第三，在总结国外地区在公共利益界定方面的经验基础上，将拆迁工作与本地区的实际情况相结合。

（二） 提高执行机关的职业素质及依法办事能力

党的十八届三中全会对各级政府以及行政人员提出了明确的总要求，要在实际工作中转思想、转职能、转方式、转作风。征地拆迁过程真正考验着政府办事人员的思想观念、工作作风。因此，行政人员应该在以下方面加强自身素质：在思想观念上，应坚持“民本位”思想，不断提高自己的服务意识，真正站在群众的角度想问题。在行为方式上，要坚持“空谈误国，实干兴邦”的务实求真精神，遇到事不推脱、不敷衍，为群众办实事。在征地拆迁过程中，要换位思考，真正体会相关人员的处境，为办事群众简化不必要的程序，为其细心解读相关法律政策以及办事流程，维护被拆迁人的知情权、表达权以及监督权，充分听取群众意见，采纳群众合理意见，保护群众对政府与行政人员监督；坚持依法行政，杜绝在征地拆迁过程中随意改动政策、变通法律的行为，不得法外随意设定权力，应该依照各级政府的权力清单办事，对各级行政机关的自由裁量权进行细化。

（三）拓宽公民参与途径，营造良好制度环境

官本位的文化环境已经不适应当前公共治理的要求。征地拆迁工作涉及被拆迁人的切身利益，被拆迁人理应参与到征地拆迁过程的各个环节。区级政府应该为被拆迁人创造法律、制度环境，拓宽公民的参与途径。首先，要保障被拆迁人的知情权，在征地拆迁的各个阶段，都应该在社区或者村委会告示牌上张贴相关政策文件，包括征地拆迁的必要性和合理性、各级政府对补偿款发放的标准规定、后期安置以及民生安排等内容，并定期由政府相关部门派出工作人员为被拆迁人解读相关文件，争取其对政府征地拆迁行为的理解与支持。其次，保障被拆迁人的表达权。区级政府应该开通区长信箱或者专项信箱，及时回复被拆迁人的问题。在解答公民关切的问题时，杜绝太官腔，要正确地理解群众的需要，解决问题的方法切实可行，把话说到群众的心坎里。同时应建立听证制度，并将听证会贯穿于征地拆迁工作的各个环节中，听取群众的意见，按照群众的意见对相关文件进行修改，真正地满足群众诉求。最后，保障被拆迁人的监督权。公民监督作为社会监督的重要组成部分，具有广泛性真实性的特点，是一股不容忽视的力量。群众应该及时检举相关部门的失范行为，与行政监督、司法监督形成合力，共同维护自身的合法权益。

（四） 加强公民参与能力培育，提高农民组织化程度

首先，农民的参与能力不足，存在着政策法律相关知识匮乏的问题，这就需要政府进行教育和引导。在日常行政中尤其是在土地征收的公共政策施行时，做好政策参与的引导工作，普及公民参与的途径方式，促进政策有序运行。其次，农民的组织化程度不高，在向政府进行利益表达时缺乏合力，严重影响了农民在土地征收中各种合法利益的获得。提高农民的组织化程度，关键是成立能代表农民利益的民间组织。亨廷顿认为，组织是通往政治权力之路，是稳定的基础，也是政治自由的前提［8］。保障农民在土地征收中的合法权利，可以尝试成立农业协会，发挥农业协会组织的凝聚力、号召力以及强有力的影响功能，并将其作为农民学习政策法规、培养参与能力的平台。最后，公民参与不仅仅代表着个人的行为，也体现着公民意识和公共精神，其背后意味着由村民到公民的角色转变。在征地政策的制定和实施中，要让公民树立起“我们的城镇规划”的观念而关注征地拆迁，更深入地理解政策的内涵。为有效提升公民素质，应该采取公示、座谈会、新闻访谈等多种形式进行引导、宣传和普及征地拆迁的基本政策、过程、作用等。这既能让公民认识到征地拆迁的实质，又能使公民自身掌握发表观点看法的基本技能，更好地参与到征地拆迁的决策和评议中，进而形成公民参与的浓厚氛围，切实提高公民参与土地征收政策过程的能力和水平。