北京市交通需求管理政策20年发展历程及反思

祝 超，孙 玲，顾 涛，周 凌

（北京交通发展研究院，北京 100073）

0 引言

随着北京市城市化、机动化、现代化进程的不断加快，交通拥堵逐渐成为困扰北京城市发展的突出问题，甚至演化为影响城市功能正常发挥和可持续发展的全局性问题。面临城市道路资源的有限性和交通需求持续攀升的矛盾，仅依赖于交通基础设施的建设无法从根本上解决交通供求不平衡的问题，从交通需求的角度出发解决交通问题的思路逐步得到认同[1]，通过实施交通需求管理政策，对交通需求进行合理调节和管理，以有限的供应能力高效率地满足更多的交通需求，其缓堵效果已经被很多城市交通条件改善成果所证明。

国内学者从交通需求管理政策概念及运行机理解读、国际城市发展经验、重点政策实施效果分析等方面进行了大量研究。王振报[2]系统阐述了交通需求管理政策的作用机理，对新加坡、香港、伦敦、东京等国际城市以及北京、上海、深圳等国内城市的典型交通需求管理政策经验进行总结，分析了经济手段、行政手段的差异化特征。李锋等[3]结合深圳交通需求管理实践经验及效果，认为交通需求管理政策是促进交通供需均衡的重要力量，大城市若没有交通需求管理，交通供给不均衡的态势难以向均衡态势转化。赵静等[4]在总结不同城市的交通需求管理政策阶段性、差异性经验的基础上，验证了经济类措施的可持续性。陆化普[5]通过城市经验分享和政策动力机制分析，提出交通需求管理政策五维度的分析方法、技术要点和预期效果。王登忠等[6]针对机动化发展处于雏形起步期、膨胀普及期和成熟饱和期的不同发展历程，提出与三个时期相应的三层次的交通需求管理政策及实施框架。何建伟等[7]，张丽莉[8]，毛保华[9]，郭根材[10]，苏岳龙等[11]对北京在不同发展时期实施的交通需求管理政策效果进行评述与发展思路探讨。

总体来看，大多学者把研究侧重在交通需求管理政策经验借鉴、有效性的验证以及可采取的政策建议上，未见系统梳理北京交通需求管理政策历史、反思及发展方向。因此，本文在以往研究的基础上，系统回顾并提出北京交通需求管理政策20年的发展历程，在深入解读典型政策的基础上，系统评价政策实施过程中的优势及不足，并提出政策优化的方向，以期为北京市交通需求管理政策的发展提供参考。

1 北京交通需求管理政策发展历程

截止到2017年底，北京城市常住人口达到2 170.7万人，机动车数量达到590.9万辆，人口、机动车的持续增长和城市空间的扩张双重因素叠加导致交通需求总量突破预期，巨大的向心交通需求、高强度的小汽车出行方式、交通需求时空分布的不均衡对北京交通构成严重威胁。北京市在不断加大交通基础设施投资力度的同时，注重优先发展公共交通和加大交通需求管理力度，尤其是在实施交通需求管理政策方面，已经初步构建一定规模、体系的交通需求管理政策框架，有效遏制了中心城区交通状况持续恶化的势头。

2008年北京奥运会举办期间是北京交通需求管理政策的标志性时段，当时实施了包括单双号限行、错时上下班、鼓励网上办公等交通需求管理政策，有效应对了奥运期间交通需求总量大、时空分布集中、需求层次多、交通服务标准高的要求。

奥运会结束后，常态化的交通需求管理体系逐步建立。本文以奥运会为节点，将交通需求管理政策发展历程分为三个阶段（见图1）：第一阶段为2008年以前，以停车管理手段为主，包括停车泊位证政策、停车收费政策等；第二阶段为2008—2010年，以保障和巩固奥运交通运行为主要目的，以限制小汽车出行手段为代表，包括单双号限行政策、机动车高峰时段区域限行政策等；第三阶段为2010年以后，实施综合措施缓解交通拥堵，包括常态化的机动车高峰时段区域限行、小客车保有量增量调控政策、差别化停车收费、外埠车辆限行等政策。

图1 北京交通需求管理政策发展历程

1.1 阶段一（2008年以前）

2008年以前，北京交通需求管理政策处于起步阶段，主要以停车管理手段为主，加大对静态交通的管理力度，实施了停车泊位证政策、停车收费政策等，“以静制动”缓解城市交通拥堵。

1.1.1 停车泊位证

1997年，北京市机动车总量达到115万辆，比1996年增长27.6%，成为当时近10年之最。然而，停车位供给并未同步增加，违章停车问题开始凸显。

1998年1月1日《北京市机动车和机动车驾驶员管理办法》[12]出台，城八区开始实施停车泊位证政策[13]，要求城八区的单位和个人车辆上牌和年检时要提供停车泊位证明，停车泊位需购买或者租用，距离单位或住处1km以内。政策实施以后，机动车增长势头得到明显遏制，1998—2000年小客车增长率为9.6%（见图2），比前三年增速放缓50%，停车秩序得到较大改善，三年间上牌的机动车基本实现“一车一位”。

图2 停车泊位证政策实施前后机动车增长率

然而，政策实施恰逢“十五”阶段，与汽车产业政策冲突明显，同时存在违法套开泊位证、一位多证等诸多问题。2001年，《中华人民共和国机动车登记办法》规定，取消新购机动车登记时办理停车泊位证明，但年检时依然查验。2004年，《中华人民共和国道路交通安全法》明确规定废止“停车泊位证明”制度，停车泊位证政策在实施六年后走到尽头。

1.1.2 停车收费政策

自2000年以来，北京市先后四次调整停车收费标准，在奥运之前有两次，分别是2002年和2004年。2002年，对全市所有经营性停车位根据停车时段、停车区位、停车场类型的不同，制定差异化的停车收费标准，并以小时为收费计时单位。2004年，将收费计时单位从1h计调整为0.5h计，收费标准相应变化。政策的实施对规范居民随意停车、调整动态交通运行产生了一定影响，进一步调控了出行需求。

1.2 阶段二（2008—2010年）

2008—2010年间，北京交通需求管理政策处于深入探索阶段，政策以限制机动车使用为主，实施了单双号限行、机动车高峰时段区域限行等政策，较好地保障和巩固了奥运交通运行。按照时间进度，该阶段交通需求管理政策的实施分为严控阶段和巩固阶段两个时段，见表1。

表1 阶段二交通需求管理政策实施情况

奥运期间的交通运行证明，各类交通需求管理政策效力明显，道路交通流量、机动车速度以及出行结构等变化较大。道路交通流量比奥运前下降22.5%，早、晚高峰路网平均车速提高28.5%和24.1%。奥运交通需求管理政策取得良好的交通运行效果和社会影响，为长效交通需求管理政策出台提供了实践经验和契机[14]。

奥运后，交通拥堵明显反弹，交通指数从奥运期间的3.0以下增长至5.0以上。为保障交通基本顺畅，有效减少机动车尾气排放对空气质量的影响，市政府决定从2008年10月1日开始实施有关交通管理措施，包括全市域全天停驶30%的公务用车、机动车高峰时段区域限行等政策，政策效果较为明显，交通指数较2007年未限行时明显降低（见图3），交通运行状况趋于稳定。

图3 2007—2009年月度交通指数变化图

限行政策在一定程度上刺激了私人小汽车的购买，2008—2010年三年间，北京机动车增速超过50万辆/年，交通拥堵逐步呈现区域化、常态化的特征。为进一步缓解重点地区交通拥堵，2010年4月1日，再一次调整停车收费标准。按照“白天高于夜间”“地上高于地下”“路内高于路外”等原则，对重点区域非居住区停车位进行费率调整。本次调整促进了北京市停车收费管理的差别化、精细化发展，逐步释放了价格杠杆对停车需求的调节作用。

1.3 阶段三（2010年以后）

2010年，北京机动车净增79万辆，一年中有八个月的高峰时段路网处于中度拥堵以上。交通综合管理水平难再与高强度的机动车使用、高速度的机动车增量相适应。2010年12月23日北京市政府出台《北京市人民政府关于进一步推进首都交通科学发展加大力度缓解交通拥堵工作的意见》[15]（即“缓堵28条”），从“规、建、管、限”四个方面提出28条缓堵措施。在“管”的方面，包括小客车保有量增量调控政策、差别化停车收费政策等，北京交通需求管理政策进入优化完善发展阶段。

1.3.1 小客车保有量增量调控政策

2010年12月23日北京市政府颁布《北京市小客车数量调控暂行规定》[16]，对满足条件的个人及单位通过摇号的方式无偿分配小客车配置指标，2011年1月26日首次摇号。2011年和2012年的额度指标均为24万个。从2014年起，小汽车摇号指标减少为15万个，其中普通指标13万个，新能源指标2万个，同时，新能源指标逐年递增（见表2）。

表2 历年北京机动车限购指标基本情况

政策实施后效果显著，机动车保有量增幅自2001年以来首次放缓。2011—2012年两年间北京净增小客车39万辆，不到2010年全年的1/2，中心城交通运行状况有所好转，高峰时段交通指数由2010年平均的6.1下降到2011年的4.8（见图4），全市交通秩序总体安全顺畅[17]。

该政策实施前五年，机动车总量增幅明显降低，年均增长率从实施前（2004—2010年）的13%降低到摇号后（2011—2017年）的3%（见图5），2017年底总量控制在590万辆左右。

图4 2010和2011年交通运行指数对比

1.3.2 差别化停车收费政策

2011年4月1日北京进行了最新一次的停车收费标准调整，针对本市非居住区的三类区域停车场，其中一类地区为三环路（含）以内区域及CBD、燕莎地区、中关村西区、翠微商业区四个重点区域；二类地区为五环路（含）以内除一类地区以外的区域；三类地区为五环路以外区域。

按照“中心高于外围、路内高于路外、地上高于地下、白天高于夜间、长时高于短时”等原则调整停车收费标准，收费标准较2010年有较大提升，计时单位调整为15min。本次价格调整有效减少了非居住区停车数量，当月调查区域内停车位利用率下降23%，区域周边路段小客车流量有所下降，交通运行情况有所好转。

2 北京市交通需求管理政策分析与评价

北京在城市发展新时期，不断创新交通发展理念，实现了从单纯依靠交通供给到优先发展公共交通，再到多方式推进交通需求管理政策的跨越，尤其在需求管理政策方面，实施的时间较早且体系相对完善，缓堵效果较为明显，为其他城市提供了较好的发展借鉴。但是，在探索的过程中，也暴露出一些问题和不足，需要进一步完善，主要表现在以下方面。

（1）法律保障体系不够完善，引发公平性争议

小客车保有量增量调控政策和机动车尾号限行政策均为行政政策。按照《中华人民共和国立法法》第八十二条规定“应当制定地方性法规但条件尚不成熟的，因行政管理迫切需要，可以先制定地方政府规章。规章实施满两年需要继续实施规章所规定的行政措施的，应当提请本级人民代表大会或者其常务委员会制定地方性法规”。小客车保有量增量调控政策为政府规章，已经实施七年多，尚未以地方性法规的形式明确，实施的合法性受到质疑。

从2008年10月11日开始，至今北京实施常规的机动车尾号限行政策（每周停驶一天）。《中华人民共和国道路交通安全法》《北京市实施〈中华人民共和国道路交通安全法〉办法》等法律和条例规定只限于特定场景中可以采取机动车限行政策，针对常态化的限行政策尚无明确的法律支撑。同时，《中华人民共和国民法通则》《中华人民共和国物权法》等法律规定，公民对汽车拥有占有、使用、收益和处分的权利，机动车限行后，汽车的使用权受到影响，限行实际上构成了对公民财产权利的一种侵犯。

（2）监督执法体系保障不足，违章成本低，导致政策效果打折扣

对于交通违章行为监督执法的力度不够，导致政策效果打折。以停车管理为例，北京市停车问题违法行为众多，包括违章停车、停车场挪作他用、拖欠占道费等。尤其在违章停车方面，北京市半数的车辆没有合法停车位，占用非机动车道、公共绿地、消防通道等区域停车的现象较为普遍，但违章停车最高罚款为200元，甚至低于合法停车位的停车费支出；同时，受警力等因素制约，巡查力度、执法频率不够，导致部分车主存在可能不会被罚款的侥幸心理，即使被罚款也不交停车费。

（3）政策时序安排有待商榷，限行诱发机动车数量迅速增长

北京先限行后限购，从2008年开始实施限行政策，在一定程度上刺激了机动车的购买，2008—2009两年间机动车增量超过130万辆，远超其他年份，机动车增速过快刺激了2010年摇号政策的出台。摇号政策同样存在明显弊端，随机分配指标的方式导致购车行为存在极大不确定性，部分本不急于买车的中签市民提前消费，机动车总量只增不降。上海同样实施了限行和限购的政策，但实施的顺序和北京正好相反，先限购再限行，目前机动车总量仅为北京的60%（见图6），人均机动车保有量更是处于北京、上海、广州和深圳四大城市的最低水平（见图7），城市交通运行良好，为国际大都市一体化交通创造了良好条件。

图6 1980—2015年北京、上海机动车保有情况

图7 北京、上海、广州和深圳人均机动车保有量对比图

（4）政策规定较粗放，精细化程度不够

北京实施分区、分时的停车收费管理政策，差别化收费仅划分为三类区域，执行三类不同价格标准，对比其他城市，北京停车管理仍然相对粗放，难以充分利用经济杠杆调节机动车的停放和使用。以东京都区部（与北京五环内面积相当）为例，收费分区明显更细致，不同区域收费差异明显，收费标准从中央四区向外逐渐降低[18]（见图8）。在旧金山，同一街区的不同街道，甚至同一条街道两侧可以执行不同的收费标准。

图8 东京都区部停车价格（单位：日元/h）

此外，在机动车总量调控方面，目前的调控政策只针对增量，不涉及存量，机动车总量只增不减；同时，人口密度越高、土地资源越稀缺的地方机动车保有量越高（见图9），摇号政策并未针对郊区和城区制定差异性的实施细则，导致新增机动车仍然主要集中在中心城区，进一步加剧了城区的交通压力。机动车人均保有量（单位：辆/人）

图9 北京机动车“内高外低”的保有特征

0.00～0.15

0.16～0.20

0.21～0.25

0.26～0.30

0.31～0.35

（5）政策实施灵活性不够，缺乏政策效果评估机制

北京市常规区域限行政策自2008年10月11日以来，实施九年有余，限行时间、限行对象、限行号牌规则等主体内容基本不变，缺乏必要的灵活性，保障措施也存在缺失和不足。此外，北京的停车收费政策、摇号政策等缺乏长期的跟踪机制及对运行效果的动态调节机制，政策效果衰减明显。

3 未来交通需求管理发展展望

交通需求管理政策作为北京交通典型的公共政策，在城市交通发展中起到了重要作用，并逐渐提升到城市可持续发展的战略高度，未来还应将向几个方向过渡。

（1）从粗放手段向精细化方向过渡

转变原有的粗放管理和供给管理为主的管理模式，对机动车实施从保有到使用的全生命周期的需求管理。针对车辆保有，可以结合申请人车辆使用地、城市交通承载力、交通运行指数、车牌照使用年限、车辆排放标准等制定合理的年度车辆额度投放管理机制，同时盘活二手车带牌转让的交易市场，有效控制机动车保有总量，提高存量车辆的使用效率。针对车辆使用，可结合国内外城市发展经验，制定更加精细化的收费政策、限行政策等。

（2）从行政手段向经济手段过渡

2016年7月，交通运输部印发的《城市公共交通“十三五”发展纲要》[19]中明确提出，引导各地依法建立以经济手段为主，行政手段为辅的差异化交通拥堵治理措施。谨慎采取机动车限购、限行的“两限”政策，避免“两限”政策常态化，已经实行的城市，适时研究配套政策或替代措施。未来的交通需求管理政策应逐步从行政手段向经济手段过渡，以市场化的经济手段为导向，发挥经济手段对交通资源的配置优势。

（3）从单一手段向综合管理措施过渡

改善单一的限行、限购等以限制为主的行政措施，充分利用行政、经济、法律等多种类型的手段，加强对机动车保有及使用的调控。针对法律体系不完善的问题，加强对于机动车保有及使用调控方面的立法研究，对部分存在法律争议的内容进行明确，力争解决政策缺少法律依据的问题。针对监督执法保障体系不完善的问题，可拓展执法管理形式，通过多部门联合执法，深入开展联合专项行动，有效理顺重点领域交通秩序。针对政策效果缺乏评估机制的问题，可借鉴国内外城市的发展经验，如伦敦、新加坡拥堵收费后评估机制，建立与政策效果挂钩的动态、客观的评价方法和长效跟踪机制，调整政策内容。

4 结语

在北京城市社会经济高速发展的背景下，交通需求管理政策的实施在缓解城市交通拥堵、提升城市承载力、减少尾气排放等方面起到重要作用。结合北京城市建设基本现状的论述，以奥运会为节点将北京市交通需求管理政策发展历程分为三个阶段，并解析每个阶段的代表性政策；在评价政策积极效果的同时，从法律、监管、效果评估等多个方面提出有待完善之处；最后，结合政策发展历程及发展评价，提出“精细化、市场化、综合性”的发展方向的建议。总体来讲，北京交通需求管理政策为国内交通发展提供了一定的示范作用，但同时政策具有很强的不可预见和不可控性，如何更好地调控出行需求，更加有效、公平地分配交通资源不仅是交通需求管理面临的问题，也是整个交通系统能否可持续发展的问题。