综合交通出行信息服务框架体系及建设模式

陈 琨

（交通运输部规划研究院，北京 100028）

0 引言

综合交通出行信息服务是以改善公众出行的安全性、便捷性、舒适性为目的，通过采集、处理各类相关信息资源，面向合适的服务对象，在合适的时间、合适的地点，采用合适的服务方式，提供实用、及时、准确的出行信息服务产品[1]。出行信息服务的主要内容包括交通路况、城市地图、公交线路、交通管制、交通路网、交通气象、停车场、交通旅游、航空、火车、港口及长途汽车信息以及与出行有关的服务设施信息等[2]。

国内外对出行信息服务系统建设模式开展了大量的研究工作。美国智能交通协会分析了15个州的先进的出行者信息系统（Advanced Traveler Infor⁃mation Systems，简称ATIS）的建设模式[3]，总结了以公共部门为中心、承包经营、承包经营与资产管理合并、特许经营和私营竞争等五种主要模式，并提出了ATIS的具体开发策略[4]。美国加州伯克利大学对出行信息服务系统的盈利模式进行了研究，提出采用公私部门合作伙伴模式（PPP）建设出行信息服务系统[5]。刘振华等比较了交通运输主管部门与信息技术企业在出行信息服务领域的优劣势，提出打造以社会力量为主体的交通运输信息服务产业，建议基本公共服务由政府引导，并积极利用信息技术企业的力量，即个性化、增值性服务由政府倡导，而信息技术企业为主投资建设和维护[6]。刘道旺认为我国公路交通出行服务存在问题的根源在于单一制政府免费供给，提出了实施政府免费供给和政府部门与私人部门合作的PPP市场化模式相结合的多元化供给策略[7]。孙玲等提出交通信息服务系统建设模式应从以政府为主导、以政府职能为核心的模式，转变为社会多方力量合作的、以用户需求为核心的模式[8]。赵丽提出了高速公路出行信息服务平台的G au B to C模式，即：政府授权委托企业，由受委托企业面向客户提供服务的商业模式[9]。范丽莉等将公共信息服务归纳为公办公营、合同外包、公私合营、特许经营、完全私营等五种运营模式，从理论和案例角度阐述了每种模式在交通信息服务中的应用实践、优缺点及适用性[10]。

上述研究主要针对出行信息服务供给模式进行研究。但考虑到在移动互联网、大数据技术快速发展，并与社会经济深度融合的背景下，信息资源的采集和处理已经成为出行信息服务体系中的核心环节，除了分析服务供给模式以外，还需要对信息资源管理和运维机制进行研究。为此，本文将基于由政府主管部门和市场主体提供的出行信息服务现状，围绕信息资源的采集、处理和发布，在政府、交通运输服务提供商、信息服务提供商之外，引入信息资源提供商，分析四类主体的职责定位、分工及相互间的数据共享和业务协作关系，设计我国综合交通出行信息服务的框架体系和建设模式，并提出保障信息服务提供商可持续运营的相关机制和建议。

1 出行信息服务发展现状

目前，从出行信息服务的建设主体来看，可分为政府主管部门提供和市场主体提供两大类。

1.1 政府提供的出行信息服务

自2005年起，交通运输部在山东省、浙江省和北京市、成都市相继实施了“公路公众出行信息服务系统”示范工程建设，2007年又启动了包括“公众出行信息服务系统”在内的“省级公路信息资源整合和服务工程”试点推广工作，25个省份开展了推广工程建设。上述工程基本形成了出行信息服务网站、热线电话、短信和路侧可变情报板等多种方式相结合的出行信息服务体系，主要提供路径规划、交通阻断、计划性施工、道路拥堵、收费标准等信息服务[11]。2013年，交通运输部又启动了“省域道路客运联网售票系统”建设，32个省开展了该系统建设，全国二级及以上客运站省域联网接入率已达81.05%[12]。然而，政府部门建设的出行信息服务系统普遍存在服务水平不高、更新不及时等问题，公众很少选择使用。

1.2 市场提供的出行信息服务

随着公众对出行信息服务需求的日益旺盛，以及移动互联网和智能手机的普及，各种“互联网+”出行信息服务产品迅速涌现，出行信息服务市场蓬勃发展。从提供主体角度可划分为两大类产品：一是由各交通运输服务提供商提供的出行信息服务产品，如高速公路运营企业提供的路况信息、应急救援服务，铁路、航空公司提供的票务预订及乘车/机服务办理，公交/轨道交通运营企业提供的实时公交、购票/检票服务等；二是由互联网企业、汽车厂商等提供的出行信息服务产品，如高德、百度等提供的地图导航及实时路况服务，滴滴等提供的网约车、共享单车服务，携程、美团等提供的机票、火车票、汽车票预订服务，EV⁃CARD、Gofun等提供的共享汽车服务，掌上公交、车来了等提供的实时公交查询服务以及停车、代驾、汽车后服务等信息服务产品。企业的趋利性使得服务主要面向大城市区域或者针对特定用户群体，往往造成能够吸引用户的热门领域过度竞争，不同地区、不同领域的出行信息服务水平发展不平衡现象十分突出。

1.3 现有出行信息服务存在的问题

通过上述分析可知，当前交通出行信息服务主要由政府、交通运输服务提供商、信息服务提供商三类主体提供，且各类主体基本上都采用“自建自营”模式开展出行信息服务平台建设。从数据采集、处理到发布的整个“数据链”，三方各自独立地平行开展，存在竞争关系，仅有极少量的局部合作。政府部门虽然依靠行政优势积累了大量信息资源，但由于技术、人才和渠道推广能力等方面的制约，只能提供基础信息服务，难以满足人民群众日益增长的多样化信息服务需求。而企业的逐利性导致市场提供的出行信息服务局限在特定区域、特定领域，难以满足人民群众对基本出行信息服务的普遍性需求。另外，由于信息的不对称性，市场效率无法保证。因此，需要从全局出发，充分发挥各类主体的优势，强化信息资源的综合开发利用，构建多方合作、整体最优的出行信息服务建设模式。

2 出行信息服务框架及提供主体分析

2.1 总体框架设计

通过对各类主体提供的出行信息服务内容的梳理，以及对公共信息资源物品属性特征[13]的分析，综合考虑各种出行信息的服务对象、提供主体、服务方式等因素，可以将出行信息服务分为公共安全信息服务、基本公共出行信息服务、出行产品订购信息服务三类。同时，出行信息服务从“数据链”的角度，可以分为信息资源采集、信息处理、信息发布三个层级[14]。因此，设计我国综合交通出行信息服务框架体系为一个“三层+三类”的架构，如图1所示。

图1 综合交通出行信息服务总体框架图

2.2 提供主体分析

针对公共安全信息服务、基本公共出行信息服务、出行产品订购信息服务三类信息服务，进一步分析各自的服务内容、特性，确定各自适合的建设主体、服务方式等，如表1所示。

表1 综合交通出行信息服务类型

2.2.1 公共安全信息服务体系

公共安全信息服务主要提供影响公众出行安全的交通警告、交通管制等信息，面向所有出行者。由于涉及公共安全，该类信息服务属于政府职责，主要通过政府自建的网站、微博、微信、APP等形式发布。为了扩大受众面，政府还应该将公共安全信息推送到广播、电视、电信运营商的短信平台，以及市场上主要互联网信息服务平台等。

2.2.2 基本公共出行信息服务体系

基本公共出行信息服务主要包括交通基础设施基本信息、路况信息、班线班次信息等，面向所有出行者，以通勤出行者为主要对象。该类信息服务具有公共产品的特性，信息使用频次高、时效性强，产品盈利较难，一般都是免费提供。随着交通运输企业更加专注于运输服务产品经营，由运输服务产品延伸的基本公共信息服务，例如，城市公交、地铁线路图、时刻表等，将整合到对应的出行产品订购服务中统一提供。未来基本公共出行信息服务将主要由政府和各类信息服务提供商提供。其中，政府出行信息服务应该面向城市、农村的所有出行者，提供基本的、普适性的出行信息服务，服务方式应该选择网站、服务热线、情报板/显示屏、静态标识、广播等；信息服务提供商则提供更加多样化、个性化的出行信息服务，服务方式可以采用手机APP、车载导航等。

2.2.3 出行产品订购信息服务体系

出行产品订购信息服务主要包括客运服务票务信息、车票预订等信息，信息服务对象主要是以商务、探亲、旅游为目的的出行者。该类信息服务是交通运输企业提供的运输服务产品的衍生品，一般伴随着合同行为，具有较高的商业价值。随着出行信息服务市场化快速发展，未来出行产品订购信息服务将主要由运输企业和信息服务提供商承担，政府应逐步退出该服务领域。其中，运输企业及其合作者将依托其掌握线下运输资源的强大优势，开发出越来越多的线上线下相结合的产品，例如机票预订+在线办理乘机+机场打印登机牌服务、景点门票+车票联合预订及点对点接送服务等，服务方式主要有手机APP、网站、微信、自动售（取）票机等。信息服务提供商将依托线上平台的海量用户资源和强大的技术开发、产品推广能力，整合行、游、购、娱、食、住等多领域资源，通过海量数据分析和用户精准画像，采用手机APP等方式，为旅客提供从出发地到目的地“门到门”的全链条、个性化、一体化出行解决方案。

3 出行信息服务建设模式研究

在现有各类主体“自建自营”模式下，独立分散的数据和服务资源难以发挥整体效益，不同来源、不同处理技术产生的出行信息不一致也会造成公众困扰，且各方间缺乏协同合作，重复性工作大量存在，造成浪费。特别是政府部门由于缺乏相应的技术、人才和渠道推广能力，所获大量数据长期沉积，缺乏有效开发利用。为解决上述问题，强化出行信息资源的开发利用，在政府、交通运输服务提供商、信息服务提供商三类信息服务主体之外，引入信息资源提供商，并提出新的综合交通出行信息服务建设模式。

3.1 以数据为核心的建设模式设计

新模式以数据高效开发、服务优化升级为目标导向，以信息资源提供商为核心，通过建设多方共享、共用的交通大数据平台，实现信息资源提供商与政府、交通运输服务提供商、信息服务提供商之间的数据共享和业务协同，形成多方合作、优势互补的交通出行大数据应用体系及信息服务体系。综合交通出行信息服务平台建设模式如图2所示。新模式下，四类主体的定位和分工各不相同。

图2 综合交通出行信息服务平台建设模式

3.2 政府

3.2.1 从信息资源的角度考虑

我国各级交通主管部门、交警部门在履职过程中直接或通过第三方采集、产生、获取了大量与出行相关的信息资源，这些数据具有巨大的社会价值和经济潜力。因此，政府首先是一个重要的信息资源采集者。其次，依托行政权力，充分发挥信息资源整合能力和协调能力，政府承担着信息资源管理者的角色。在国家大力推进大数据产业发展的时代背景下，政府部门没有必要也没有能力亲自对其所拥有的全部信息资源进行开发利用，而应该利用市场机制，通过公开、透明、公正的方式委托、许可、授权给企业或社会机构进行开发利用[15]。因此，政府角色将逐步从信息资源的直接管理者，更多地转变为实际从事信息资源管理、开发服务的企业或社会机构（即信息资源提供商）的监督者。政府通过制定信息资源共享、开放、利用、安全等相关管理制度以及服务质量标准和考评办法，对信息资源提供商的服务质量和效率进行监督。

3.2.2 从信息服务的角度考虑

为老百姓提供基本出行信息服务是政府的职责。考虑到现有“自建自营”的政府出行信息服务平台普遍存在的用户访问量少、体验差等问题，政府可以采用合同外包、公私合营等模式委托专业的信息服务提供商，为社会提供公共安全信息服务和基本公共信息服务。

3.3 信息资源提供商

为解决跨部门信息资源共享及综合利用问题，特别是深度挖掘政府信息资源的经济与社会价值，在政府引导下，由熟悉交通业务且具有数据管理和运营能力的企业、企业联盟或行业协会，整合政府、企业和社会机构等数据资源，建设全国或区域交通大数据平台，并作为信息资源提供商承担交通信息资源存储、处理、加工、管理和维护等职责。为维护出行信息服务的市场秩序、防止垄断，信息资源提供商只能与信息服务提供商、运输服务提供商等合作，不能直接面向社会公众等终端用户提供服务。信息资源提供商应特别注意信息安全、个人隐私和商业秘密保护，接受政府和社会监督。同时，政府部门可通过资源置换或政府采购服务等方式，从信息资源提供商获得其他社会数据或数据深加工后的服务产品。

3.4 交通运输服务提供商

随着出行方式的变革，未来城市出行将重点发展“公交+共享出行”服务模式[16]。交通运输服务提供商作为出行产品订购服务的主要提供者，将在进一步优化传统定班定线的大容量公共交通（如民航、铁路、长途客运、地铁等）信息服务的同时，通过“互联网+”升级改造，提供即时响应、按需而变的定制化小型公共运输服务（如小区/园区巴士、定制公交等），一体化提供运输服务和信息服务。此外，交通运输服务提供商可以通过数据交易获取商场购物、娱乐、餐饮等出行相关数据，并与出行数据进行关联分析，对出行服务对象进行精准画像，从而提供更加契合市场需求的运输服务产品。

3.5 信息服务提供商

未来出行信息服务提供商除了现有高德、百度、滴滴、美团等互联网企业外，还将包括汽车厂商。根据罗兰贝格对汽车产业生态发展的预测，到2030年，自动驾驶出租车供应商将赚取汽车产业总利润的40%，大部分整车厂将向交通服务提供商转型，并占据下一代汽车产业生态系统价值链的“利润优厚端”[17]。新型汽车厂商一方面为社会公众提供网约、共享汽车等运输服务，另一方面通过云平台在为广大私家车、自动驾驶出租车提供自动驾驶或辅助驾驶服务的同时提供出行信息服务。同时，互联网企业也在逐步深化与汽车厂商的合作，例如，截止到2017年底，高德地图车机版已实现20个汽车品牌超过200个车型的前装[18]。

综上所述，信息资源提供商主要承担交通出行数据的管理和开发工作，接受政府监督，其开发的数据产品或服务产品不是面向社会公众等终端用户，而是提供给各类服务提供商。出行信息服务完全或绝大部分依靠市场解决，政府机构不从事出行信息的营利性商业开发。属于政府履职要求的公共安全信息服务和公益性基本公共出行信息服务，可以采用服务外包等模式委托市场主体承担。鼓励各类市场主体开展出行信息的增值性开发，提供多层次、个性化出行信息服务，培育形成融合开放、繁荣兴盛的出行信息服务产业生态。

4 信息服务提供商运营机制研究

为保障信息服务提供商的长期可持续化运营，本文提出如下建议。

（1）采用特许经营、公私合营等模式组建信息资源提供商，并由其承担交通大数据平台的建设和运营工作，政府对其服务质量、效率和安全进行监督。采用特许经营模式，政府将其掌握的信息资源以特许方式授权给信息资源提供商经营，并允许其向各类信息服务提供商或其他潜在客户（如保险公司）出售数据产品，收取费用。公私合营模式可以参考日本VICS的经验[19]，信息资源提供商由政府部门或政府授权的事业单位、国有企业与专业信息服务提供商等私营机构共同组建，其运营经费由各参与数据共享、数据交易的成员单位缴纳的会员费、提供数据深加工服务（如交通影响分析、出行行为分析等）收取的技术服务费，以及政府补贴等构成。

（2）提前谋划信息产权保护、隐私保护和国家信息安全等方面的问题。政府信息资源的开发利用模式依赖于不同的政府信息产权思维[20]。目前，我国对于数据开放、信息产权保护、个人隐私保护和国家信息安全等方面的法律法规仍在起步阶段，在信息产权（包括占有、支配、受益、处置信息资源等权利）的确权方面还存在不少问题。在此背景下，要合理设计政府信息资源开发利用模式，并在信息产权保护与维护公众利益之间寻求平衡十分困难[21]。因此，需要对政府信息资源的权属进行分析，明确政府授权给信息资源提供商的信息资源范围和方式：对于满足社会公众基本的、普遍的出行信息服务需要的、公益性的政府信息资源，应该公开、免费地提供给信息资源提供商；对于其他非公益性的政府信息资源，可以采用数据交易、资源置换等方式提供。

（3）在政府指导下，信息资源提供商应该建立科学合理的定价策略和交易规则，规范各参与方的数据交易行为。

5 结语

本文围绕综合交通出行信息资源的采集、处理和发布，构建了政府、信息资源提供商、交通运输服务提供商、信息服务提供商优势互补、分工合作，政府引导、市场主体的出行信息服务框架体系和建设模式，为解决行业信息资源开发利用不足、出行信息服务体验不佳，提供了一套新的管理策略。未来将进一步深化出行信息资源的权属和价值分析，研究提出不同主体之间各类数据共享或数据交易的规则和商业模式。