从“体制内”到“公益圈”的公益人才现状研究

■李向显 刘宇飞

(中国传媒大学 公益传播研究所，北京 100024 ；中国青年政治学院 社会工作学院，北京 100089)

近年来，不少党政机关、企事业单位的干部，特别是其中的青年人才踊跃投身志愿服务等公益事业，社会影响力日益突出。怎样建设一支适应公共服务事业需要的高水平公益人才队伍，关乎党的人才队伍建设，关乎国家治理现代化，也关乎中国特色社会主义的伟大事业，亟待深入研究并予以特别重视。本研究以北京和上海地区为主要调研地，综合现有文献，并结合我国公益和志愿服务事业的发展特点，对目前公益人才发展状况进行研究。

目前学界对于从事社会组织等公益事业工作的“公益人才”还没有一个明确的界定，在名称和具体的分类上仍然存在着概念不清、领域模糊等问题。《国家中长期人才发展规划纲要(2010-2020年)》(以下简称《纲要》)，将“人才”定义为：具有一定的专业知识或专门技能，能进行创造性劳动并对社会做出贡献的人，是人力资源中能力和素质较高的劳动者[1]。人才是我国经济社会发展的第一资源。因此，可以这样认为，具有特殊专业知识技能的人才是社会组织发展的第一资源。同时，《纲要》还将培养社会建设人才列为六类重点培养的人才之列，“公益人才”从概念意义上划分被称为“社会建设人才”。学界有多种界定，并未统一。康雪把这方面的人才称之为“社会公益人才”，认为他们是“社会组织中具有一定管理与服务技能的专业人员，具有较强的奉献精神、创新意识和公益领域的工作能力，乐于为社会组织做出积极贡献的复合型人才”[2]。在一些研究中，这类人才还有多种称谓，如“社会公益组织人才”[3]，“公益慈善领域专业人才”[4]。袁荣珊将这部分人才称之为“社会组织人才”，认为其是“具有一定技能、能够进行创造性劳动，具有奉献精神和创新意识，乐于为社会组织做出积极贡献的复合型人才”[5]。还有一些论述并未将此类“人才”进行概念上的界定，只是对此类人才进行了领域上的初步划分。例如，在一些报告中，将此类公益人才称为“公益慈善行业高端人才”[6]，这主要是针对社会组织管理者而言的。“中国公益慈善人才培养计划”中将社会组织的主要运营者称为“中国公益慈善人才”。

本研究所指的公益人才，是指在公益领域中具有一定的专业知识或专门技能，能进行创造性劳动并对社会做出贡献的人。可以从三个角度来理解这一概念：(1)一个行业中的人才；(2)一群专门的从业者；(3)具有某些特殊知识技能的专业人员。体制内指在国家机关、企事业单位等组织体制中起主导作用的一部分人；而那些不在体制编制内或在体制内并不居于主导地位、边缘化的人员被称为体制外人员。在社会上，体制内人员一般泛指公务员(包括群团组织中的从业人员)、事业单位员工、国企编制内员工等有稳定合法收入的群体，也被称为公职人员。

根据目的性抽样的原则，笔者在北京和上海地区抽取19人作为研究对象，通过座谈会、小组焦点访谈和个别访谈，获取第一手资料，编码见下表。

被访人员基本信息表

备注：A：北京，B:上海

在笔者选取的19个样本中，只有一名是退休人员，其余全部是30-40岁的年轻人。原来在政府(含群团组织)就职的有10人，占全部样本的52.6%；在事业单位的(含新闻，教育等)4人，占21.1%；在国企的5人，占26.3%。可以看出，在转行公益领域的体制内人员中，公务员占了较大比例。在19个样本中，转入国有社会企业的5人，占全部样本26.3%；进入私人社会企业的4人，占21.1%；进入民办社会服务机构(含社区，教育，妇女等民非组织)的7人，占36.8%；进入私募基金会的1人，占5.2%。可见，进入民办社会服务机构和社会企业的人数较多，占比高达94.7%。通过认真访谈，我们对当前体制内辞去公职投身公益人员的原因、特征、挑战等情况做了如下梳理和分析。

一、体制内人员辞去公职投身公益的原因

研究结果显示，尽管体制内人员辞去公职投身公益原因多种多样，但总体来看，是国家发展与社会变迁的大环境以及自身发展的个体原因共同作用的结果。

1.社会变迁、国家治理现代化发展是投身公益的基础

第一，社会发展的需要。随着社会的发展变迁，公益事业作为社会建设、公共服务事业的重要组成部分，是国家发展、社会和谐的重要内容，得到政府的大力支持，也得到广大民众的高度认同。一方面，社会公益思想发展越来越成熟，公众的公益认知越来越理性，对公益事业的认可度越来越高，公益已成为社会意识中的一部分；另一方面，社会现实对公益发展的需求越来越强烈，不少人切身体会到公益事业对百姓生活以及社会发展的极端重要性，因而辞去公职转行投身公益。例如，在访谈中了解到，上海一家老年服务组织的负责人，在海外学习环保后归国，因父母年老缺乏有效照顾，加上有感于社会的老龄化趋势，于是创办了立足社区的老年服务机构。

第二，政府的大力推动与支持。政府对社会公益领域的政策扶持、资金支持力度不断加大，公益发展有了较为宽松的政策环境；政府加强与社会公众联系的现实需求推动了“智库”“基金会”等枢纽型社会组织的出现与发展；国家在全面发展时期需要大量的社会建设人才，公益事业的快速发展吸引了公益人才的加入；各级政府出台了多种购买社会服务的相关政策，公益慈善事业的管理更加规范，完善的公益建设体系和市场正在逐渐成熟。特别是《慈善法》的颁布，既是民间意志的集中体现，也是国家意志对这一领域更加重视的反映。

第三，公益行业就业前景看好。在价值观日趋多元的背景下，相对于商业企业追求利润最大化的现状来说，公益事业更加注重人文关怀，不仅职业评价逐渐提高，而且作为新生事物，创新发展的空间更加广阔。许多体制内的年轻人，看到了公益领域潜在的事业发展前景，离职人数日渐增多，使辞去公职投身公共服务领域谋求发展正在逐渐成为一种新潮流。

2.价值认同、自我发展是投身公益的主要动因

价值认同、自我发展是体制内公职人员投身公益的主要诉求。通过北京和上海的调研访谈发现，这些体制内年轻人辞去公职投身公益服务事业的具体原因主要有以下四个方面。

第一，价值选择。在访谈中，很多人都提到，之所以投身公共服务事业，最重要的是基于价值观的选择。大多数被访者坦承，这一点虽然不是绝对因素，但心中那份理想、信念、家国情怀是促使自己从体制内转身到公共服务领域不可忽略的重要因素。如访谈对象A5特别提到：“自己的爷爷是老红军，因为从小受爷爷的教育和影响，爱国、爱党和为人民服务的思想在自己的潜意识里扎下了根。”一些具有党员身份的访谈对象还表示，希望在公共服务、社会组织领域与其他具有境外和宗教背景的机构争夺阵地，为中国特色社会主义发展建设贡献力量。

第二，社会服务经历推动。访谈中我们发现，个人以往的相关经历对这些被访者投身公益事业有着巨大的影响。在这些人中，有的是学生时代长期参加志愿服务，有的是参加工作后多次参与社会服务，这些经历和积累成为他们选择投身公共服务领域的基础。比如，访谈对象B2目前在一家社会组织中担任副主任，她表示：“从高中开始做志愿者，参与志愿服务活动，这些经历，使自己在学生时代就建立起公益情怀，如今怀抱初心促使自己做出当下的选择。”访谈对象B6是一所听障康复培训学校校长，她说：“自己曾在学校做志愿者，接触到志愿服务，在志愿服务中被学校的创始人所感染，最后选择到该领域从业。”

第三，自我发展的主动追求。职业发展是一个人社会生态系统中的基础部分，也是自身发展的关键和现实表现，通过访谈数据分析可以发现，不少青年人选择公益事业最根本的原因是自身职业发展的重新选择。随着社会变迁，特别是体制改革，不少人感到在体制内晋升通道狭窄，上升空间有限，内外压力促使他们重新选择，而投身公共服务领域成为重要通道。如访谈对象A1、A2、B8等，在原来的工作岗位上都已干到副处或正处，他们在谈及自己转型的直接原因时，都提到了在旧体制内发展受限的问题。还有一些访谈对象表示：“体制内的工作较为安乐，容易使人产生职业倦怠和危机感，在这种忧虑和担心之下，需要思考未来的自我发展路径”(A1、A3、B8)。如何突破？选择什么？经过深思熟虑，他们认为公益事业、志愿服务、公共服务平台的空间更为广阔，能够实现自我价值，符合个人发展的追求。

第四，行业发展为体制内公职人员投身公益领域提供了条件。访谈数据还显示，社会变迁以及公益事业的发展，特别是政府对公益事业的支持，给这些从体制内转行投身到公共服务领域的人提供了机会和可能，其具体路径虽不尽相同，但公益行业的发展无疑是最根本的诱因。(1)政府大力发展社会公益事业成为体制内公职人员选择公益的直接动因。有访谈对象谈到，自己原来在政府城市规划部门工作，在规划执行中常常遇到老百姓的不理解、不支持，单位领导就曾直接建议他转行去一个社会组织做，专门协调百姓与政府之间的关系，为政府与社会公众服务。还有一些人，受到公益领域社会组织的邀请和聘用。如访谈对象B7原任职于金融部门，一个公益组织找到她，邀请她加盟，她的选择源于实现自身的价值追求，也基于对对方组织发展相对成熟的信任。(2)公益事业社会影响力上升成为体制内公职人员选择公益的必备条件。不少访谈对象最早转行的动因都来源于对公益事业包括对公益组织和公益人的了解和认识。近年来，我国慈善事业、社会服务组织快速发展，不仅影响了百姓生活，而且其本身也正在成为一支重要的社会力量，在推进国家现代化建设、促进社会公平正义等方面发挥着重要作用。快速发展的态势及影响力，让越来越多的年轻人看到了当前社会发展的多元化需求，公益人才正在慢慢成为很多人身边熟悉的人群，他们有情怀、有善心、有朝气，已成为社会上的一支正能量人才队伍。不少访谈对象表示：“自己是因各种偶然因素接触到公益领域，受到感染”，“是经身边熟人介绍、经人引导投身于公益事业的”(A3、A4、A6等)。如访谈对象B3，转型之前在某部队医院心理科工作，一开始只是退休以后不想闲着，后来看到社会上很多人有心理方面的实际需要，看到一些社会组织在这方面正发挥着积极作用，更发现利用自己心理健康方面的专业技能可以帮助许多人，于是便投身公益领域，发挥个人价值，继续为社会做贡献。

二、辞去公职的年轻人进入公益领域的优势

调研中我们发现，这些辞去公职进入公共服务(公益)领域的年轻人普遍具有较高的职业自信，访谈对象普遍认为，投身公益的原体制内公职人员具有突出优势，理应成为我国公益事业发展的重要人力资源和党治国理政、实现国家治理现代化人才队伍的骨干力量。归纳访谈结果，这些优势集中体现在四个方面。

第一，政治优势。被访者认为，长期体制内的工作经历，使他们具备很强的政治优势。(1)懂政治。政治信仰坚定、政治素养高、政治能力强，处理各种社会事物，不仅得心应手，而且政治方向把握得好。“以往的公职经历所积累形成的话语体系，使我们更容易把握正确的方向”(B5)。(2)懂政策。能够准确辨析大政方针，把握党政部门的工作要求，熟悉行政体系下推进社会事务的方式。有的被访者用“规范性、家国情怀、严谨性、条理性”(B6)来概括政府工作经历给自己带来的政策优势。(3)讲规矩。原来体制内的历练，使这部分人养成了较高的职业素养，他们讲求工作秩序、工作流程，对自身以及工作要求更为规范严格。正如一个被访者所说：“体制内工作的经历让我们养成了凡事讲规则、重信誉、守规范的职业习惯”(B3)。

第二，工作优势。被访者在转行前大多从事与社会管理以及公共服务等方面有关的工作，这就使得他们不仅懂政策、懂政府事务运作规范，而且还积累了大量群众工作的经验，在开展公益服务方面，具有突出的工作优势。(1)懂社会。以往的基层工作经验使其更能够贴近群众，更容易发现群众需求，从而实现服务与需求的精准对接。一位原在国企从事群团组织工作的被访者表示：“团青工作是社会工作的基础，将企业的经验从管理的角度带入机构，在机构中激励团队创新，这是过去的经历和阅历带来的”(B2)。(2)有资源。这些人社会资源丰富，特别是具有很多优势资源，而且原来的行政级别与资源丰富程度成正比，原来担任的行政级别越高，资源就越丰富。一位受访者非常形象地描绘了这种资源：“以往的经历让我们结识了很多志同道合的人，在各个行业都有朋友给予支持”(B8)。

第三，能力优势。我们发现，除个别人转行公益事业有较为明确的自我考虑外，被访对象中的绝大多数是在社会大变革中逐渐认识到社会发展方向，自愿投身党和国家需要的新兴行业中来的，以期在民族振兴的大业中实现自我价值。正因为如此，他们对自己的优势特别是能力充满自信。(1)格局大，视野宽。体制内工作环境和长期连接政府与百姓、行政与社会的工作经历，使得他们判断和看待问题的立场更为宏观，具有较高的整体把握问题和统筹协调的能力，在工作格局上具有突出优势。所谓格局，是指一个人对事物所处的位置(时间和空间)及未来变化的认知以及把握程度，是对大的局势、态势的理解和把握。在现代人才素质结构中，格局具有重要地位。(2)具备基本的行政管理能力，办事有效率且务实，执行力强。大部分访谈对象都明确提及，上对政府，他们熟悉行政体系中推进社会事务的方式，能够准确把握党政部门的要求；下对百姓，他们多年“在基层工作，理解居民的想法”(B6)。

第四，年龄优势。在19名访谈对象中，只有一名是退休后选择做公益组织服务的，其余年龄都在三四十岁。这些人年富力强，有一定的生活阅历和工作经历，不仅在政治水平和工作能力方面有突出的优势，而且有理想、有情怀、有事业心，正处于人生职业发展的黄金时期。这些特点使得他们正在成为我国公益慈善事业发展的中坚和骨干。

三、进入公益领域人员面临的困境和问题

虽然公益组织的出现和发展经历了较长的历史发展时期，但是在我国近现代的历史发展中仍然属于新的发展元素。除了公益组织自身建设等因素外，在国家治理体系中，“公益组织、公益事业发展” 依然还是新生事物，政策、制度、规划等尚有缺失和不足，良好完整的行业发展机制尚未形成。这在从“体制内”到“公益圈”人才流动过程当事人遇到的问题和障碍中也有所体现。

第一，辞去公职后与有关部门对话中断，缺乏表达诉求的渠道，而新的社会参与表达方式机制尚未形成，这是被访者普遍提出的问题。如访谈对象A2原来在上海某街道任职，其对现在“没会开、没党校上”表达出强烈的遗憾和失落，表露出对体制内曾经拥有的政治优势、对话渠道、提升途径等推进工作及自身发展的管道逐渐减弱的强烈担忧。她说：“没有办法，只好自费订一张党报，每天认真看”(A2)。对此，被访者也提出了很多建议，如A8提到：“针对公共服务领域群体，能否考虑增设政治参与通道和途径，诸如在各级政协、人大中设立专门界别，或者将其吸纳到青联等政治特点鲜明的群团组织(下属机构)里等。”笔者感到，如今这一群体虽然身处体制外，但他们依然强烈希望有通道、有机会使他们能够保持与体制内的联系不中断、优势不衰减，这是他们自我发展的强烈诉求，也表达出他们期盼更好地服务政治、服务党的中心工作、服务国家发展大局的强烈愿望。

第二，进入新的领域后，面临多重压力和挑战，新的工作环境和业务需要熟悉，社会组织自身经营困难、资金缺乏保障和专业性不强等令这些人普遍担心发展的可持续性。目前，我国的公益事业正处于起步阶段，无论是作为一个行业，还是一种职业，公益人才发展都面临着巨大的挑战。(1)政府方面多头管理，政府购买服务的完善机制尚未形成，社会组织经营普遍存在着经费不足、运行不畅等问题。如访谈对象B2在某社会组织工作多年，深感社会组织发展的艰难，他强烈呼吁：“希望在政府购买服务方面的相关制度、机制要尽快成熟、完善，要更加科学合理”(B2)。(2)随着我国公益事业的快速推进，作为一个专业，这支队伍的发展还处于初级阶段，公益人才自身还很难适应快速发展的公益事业的要求。在这方面，受访者普遍谈到了他们的困难。“专业方面的劣势，专业理论和技巧的缺乏，使我们不知道怎么做、做什么”(B1)。“资源整合程度底，供需对接平台没理顺，培训效果差，专业化程度低”(B7)。另外，受访者还反映，公益人才建设的宏观战略和具体方案尚不明确，有效提升这支队伍建设的政策体系和运行机制建设尚未引起社会和政府的重视。

四、完善公益人才的管理、培养和流动机制

以习近平同志为核心的党中央，基于世情、党情、国情的时代和现实要求，高瞻远瞩地提出了中国共产党治国理政的科学体系，即以实现中国梦作为治国理政的目标；坚持和发展中国特色社会主义作为治国理政的主线；以创新、协调、绿色、开放、共享作为治国理政的新理念；以全面建成小康社会、全面深化改革、全面依法治国、全面从严治党作为治国理政的战略布局。这一科学体系主要基于实事求是的认识论，科学运用辩证唯物主义的方法论，以群众基础和文化根基作为建设和发展的重点。面对世界各国都在寻找适合自己的发展道路，全球治理由谁引领、谁主导、谁设计、谁仲裁等问题呈现出不确定的国际背景以及中国的社会现实，习近平同志以群众基础和文化根基为基本取向，将社会文化价值和党的凝聚力作为执政的重要基点。

基于实证研究，站在党的执政地位、国家发展、社会建设的高度，我们认为，党和政府要高度重视公益事业的发展，将公益人才纳入党的基础人才库建设规划当中，实现党对公共服务、公益服务人才队伍的有序建设与管理。

第一，将队伍建设和规划纳入党的组织部门的管理范畴，从新时期治国理政的战略高度出发，制定长期发展规划，落实具体措施。打破将社会组织负责人与民营企业家等统一列入新的社会阶层人士由党的统战部门负责管理的现有管理格局，分重点、分层次地将其中一部分人纳入党的重点干部管理序列，由党的组织部门进行管理，并将管理措施具体落实到这部分人。例如，享受在体制内学习文件、传达会议精神等相应待遇，使之逐渐成为落实以习近平同志为核心的党中央新时期战略部署的重要依靠力量。其中对原体制内分流至公益领域的人才特别需要予以高度重视。

第二，长远规划，建立完善的公益事业人才培养机制。(1)有计划地着力提升公益人才的政治素质，使其成为党执政可以依靠的重要力量。要将公益人才政治能力的提升作为提高党的执政能力的重要抓手，创造条件提高公益人才的政治素质、创新精神和综合能力。一方面，加大培训力度，将公益人才培训纳入党政各级培训的规划当中，提供党校学习机会，并与公职人员共同学习，加强党政机关与公益人才彼此之间的了解；另一方面，加强对公益人才在业务实践方面的指导和督导。(2)完善社会公益人才成长的基础建设体系。加大对公益事业科研人才的培养和支持力度，通过社会组织、公益建设人才与公益科研人才三方联动，实现“产学研”相结合的发展模式，提升公益人才队伍的科研水平和创新能力；畅通社会公益人才参政议政的渠道，提高这部分人在人大、政协中所占的比例，明确其党政认可的如人大代表、政协委员等身份；以定期的联席会议等形式，建立各级党委组织部门与社会公益人才骨干固定的联系制度；建立公益人才激励机制，以物质奖励与精神奖励相结合的方式，特别是创新精神层面的荣誉激励方式，提升他们的职业成就感、从业荣誉感；鼓励高校学生进入公益事业和社会组织兼职或者工作，建立公益人才储备机制。

第三，建立畅通的流动机制，鼓励优秀青年干部进入公益服务领域。“户枢不蠹，流水不腐”，人才流动是社会化生产与现代化治理的客观要求，只有合理的人才流动才能为行业发展带来创新与活力。2016年3月，中共中央印发了《关于深化人才发展体制机制改革的意见》，明确指出：“要坚持党管人才；健全市场化、社会化的人才管理服务体系”。强调要破除人才流动障碍，畅通党政机关、企事业单位、社会各方面人才流动渠道。近年来，有些地区正在尝试面向社会选拔体制内人才。例如，四川从农民工中招录公务员；也有不少体制内的工作人员辞职创业，有进有出的人才双向流动才是人才资源人尽其用的有效途径，也是我国全面深化改革的重要内容。要提高各级党委对于公益事业的认识，突破旧的体制机制障碍，建立畅通的流动机制，搭建人才与事业发展的对接平台，努力建设一支适应公共服务事业需要的高水平的志愿服务和公益人才队伍。如，可探索保留3年或N年编制，实现公益人才身份的灵活转换；提供具体的如住房优惠、子女优先入学等优惠政策，鼓励和支持公益人才的发展。加强公益人才的专业化和体系化建设，加快建设社会组织的层次化发展体系，实现多层次社会组织与多层次公益人才的合理流动，实现良性循环。如，可以鼓励各级政府因地制宜地尝试公职人员在不影响本职工作和获取利益的前提下参与社会组织的发展事业，营造社会组织发展的良好氛围，打通人才进出通道；研究政府公职人员进入社会组织挂职工作的可行性，认真贯彻党的群众路线，加强党政机关干部与社会公众的联系；鼓励离退休党员干部积极投身于志愿服务等公益领域，继续为党和国家、社会大众服务。