浙江省风景名胜区规划实施评估导则研究

高 黑

张秀珍

浙江作为中国的风景名胜大省，30多年来通过几代风景人的努力，实现了风景名胜区的“从无到有”“从少到多”。新的时代背景下，为实现浙江风景名胜事业“从有到优”，促进风景名胜区保护管理的精细化和精品化，浙江省在全国率先开展了《浙江省风景名胜区规划实施评估导则》(以下简称《评估导则》)的研究和探索。希望通过导则的贯彻和执行，对规划编制本身的科学性、规划的实施程度以及建设管理存在的问题等多方面进行评估，形成信息反馈，提出修正、调整建议，使规划运作过程实现良性循环，提高规划的科学性、操作性和指导性。

1 《评估导则》编制的必要性

风景名胜区是指风景资源集中、环境优美、具有一定规模和游览条件，可供人们游览欣赏、休憩娱乐或进行科学文化活动的地域[1]。中国自1982年正式建立风景名胜区制度，已经形成了覆盖全国的风景名胜区体系。风景名胜区规划在条例、规范等方面都做了诸多规定，编制经验也相对成熟。而针对规划的评估方面只有少数学者进行了为数不多的研究。就规划评估的必要性而言，《风景名胜区条例》(国务院令第474号，2006年12月1日起实施)第二十三条规定：“风景名胜区总体规划的规划期届满前2年，规划的组织编制机关应当组织专家对规划进行评估，做出是否重新编制规划的决定。在新规划批准前，原规划继续有效。”《中国风景名胜区事业发展公报(1982—2012)》提出：“建立规划实施定期评估制度，完善风景名胜区规划实施和资源保护状况年度报告制度；加强对规划实施的遥感动态监测，加大对违规建设行为的查处力度。[2]”2015年住房和城乡建设部发布的《国家级风景名胜区规划编制审批办法》第二十四条规定：“风景名胜区规划组织编制机关应当至少每5年组织专家对规划实施情况进行一次评估，评估报告应当及时报国务院住房城乡建设主管部门。国家级风景名胜区总体规划的规划期届满前2年，风景名胜区规划组织编制机关应当对规划进行评估，做出是否重新编制规划的决定。在新规划批准前，原规划继续有效。”

在实际工作中，就风景名胜区规划本身而言，面临着规划编制科学性不足、规划适应性不足、规划实施效果反馈不足等一系列问题；就风景名胜区规划实施而言，还涉及制度、资金、管理、政策乃至与当地村民的关系处理等各方面问题，有时候规划之所以变成空头文件，规划实施中出现的问题往往是规划本身不能解决的，也是编制规划时容易忽略或不需要涉及的内容。规划实施评估则能较好地解决以上问题，从评估的角度，对风景名胜区的保护、规划、建设和管理等方面进行综合体检，刨根问底，查出关联问题，针对问题提出有效建议，既针对规划又不完全针对规划。

2 研究意义

2.1 科学规划的实践基础

开展规划实施评估，一方面是对规划自身的科学性进行再认识，另一方面是为下一次修编或下位规划提供科学依据。如浙江嵊泗列岛国家级风景名胜区，2010年批准的总规对远期发展(2025年)的游客规模预测为270万人次, 但至2015年实际游客数量就已经达到了423万人次，远远超过了远期游客规模预测。依据游客规模预测确定的游览设施规模远不能满足游览的需求，而居民社会的调控措施由于缺乏资金和政策支撑迟迟得不到实施。其他风景名胜区也存在类似问题，规划实施难度大是一方面原因，规划编制本身的科学性也需要冷静反思。通过规划评估，从实证的角度出发，总结经验教训，通过对风景名胜区规划各项内容的执行情况、规划实施效果等进行客观评价，对规划存在问题和修改完善提出意见、建议，正确评估规划实施情况，分析原因，有效提升规划执行效力，提高规划的科学性、前瞻性和可操作性，为下一步规划提供更为科学、准确的依据[3]。

2.2 动态监测的有效途径

在评价周期上，规划实施评估如果仅在规划修编前进行，则周期相对较长，规划实施过程中的问题总结、经验教训得不到及时回馈和解决。通过建立“年度-中期-末期”评估的规划评估体系，可以动态监测和考量规划实施的过程，有效检测、监督既定规划的实施过程和实施效果，并及时进行信息反馈，在短时间内提出解决问题的建议和措施。这不仅是对规划适应性的及时纠偏，也使风景区处于一个动态监测的良好过程中。

3 《评估导则》编制的主要特点

3.1 强调评估导向性，构建与《浙江省风景名胜区条例》相契合的评估体系

浙江省风景名胜区具有数量多、面积大、分布广、类型全的特点，如何构建合理的评估体系，适用于种类繁多复杂的风景名胜区，是导则编制首先要解决的问题。

其次，需要解决的是已编制的规划是否对风景名胜区仍具有指导作用，评估结论直接指向规划是否需要修编。规划适应性不强需重新修编的规划，在后续评估中以规划修编情况下各类情况的调研分析为导向；规划适应性较强不需要修编的规划，后续评估中则以规划实施中出现的问题、原因和继续实施的对策措施为导向(图1)。

结合以上两大问题的思考，对应《浙江省风景名胜区条例》中“建设、保护和管理”等方面要求，构建了以“规划适应性评估(规划适应性层面)、资源保护状况评估(保护层面)、规划与建设评估(建设层面)、管理与政策评估(管理层面)”4大层面的框架搭建，并在此基础上，完成“4大层面、10个中项、21个小项”的评估导则体系的构架(表1)。

图1 关于规划适应性的图示

3.2 采用“指标评估法”的资源保护状况评估

风景资源作为风景名胜区的精华所在，其保护情况、保护质量尤为重要。《评估导则》采用“指标评估法”对风景资源的保护状况进行相对的量化评估，针对不同的评估小类，指标有所侧重。

资源保护的评估强调完整性、价值性和环境水平，其中针对风景格局和景源有所区别[4]。风景格局作为风景名胜区的整体风貌特色，评估指标包括完整性和价值性2个方面。其中：完整性包括要素完整、关系完整(空间关系/景观格局/视点与视域)、规模完整3个小项；价值性包括欣赏价值、科学价值、历史价值、保健价值和游憩价值5个小项。景源作为风景名胜区重要的风景资源要素，评估指标包括价值性和环境水平2个方面。其中：价值性包括欣赏价值、科学价值、历史价值、保健价值和游憩价值5个小项；环境水平包括生态特质、环境质量、设施状态、监护管理4项。

生态环境的评估强调符合性，评估指标均按照《风景名胜区规划规范》对相关环境指标的标准要求执行，评估结果分为“符合”“不符合”2个选项。

生物多样性保护中，强调量化的比例评估，针对动植物群落的评估指标包括种类、分布区域面积2个指标，以“种类增长率/缩减率、面积增长率/缩减率”定量的指标来对保护情况进行评价；古树名木的评估指标包括种类和数量2个指标，以“种类增长率/缩减率、数量增长率/缩减率”对保护情况进行评价。

3.3 强调“一致性”与“偏差度”的规划建设评估

依据总体规划编制详细规划，是落实总体规划的重要部分[5]。已编制详细规划的景区，建设评估以详细规划为主要依据；未编制详细规划的景区，建设评估以总体规划为主要依据。同时还要对总体规划和详细规划的冲突点进行重点梳理[6]。

在规划强制性内容方面，采用是否“一致性”进行评估。风景名胜区范围及核心景区范围的执行情况，性质和功能，生态保护措施(分级保护与分类保护)，发展规模与开发利用强度(含游人容量、建设用地控制规模、旅游床位控制规模等)，重大建设项目布局5项内容均为风景名胜区总体规划强制性执行内容，对其评估采用“一致性”的标准，是否一致是风景名胜区总体规划实施评估的重要内容和主要关注点之一。

阶段性目标的落实情况评估中，则采用“偏差度”进行评估，强调对风景名胜区发展目标的偏差分析。偏差度采用正偏差与负偏差2个指标，正偏差表示超出发展目标，负偏差表示未达到既定目标。阶段性目标受到各种因素的影响，往往与规划有一定的偏差，这种偏差在一定程度上是客观存在并应该允许的，当偏差超出合理程度时，需要对造成偏差的原因进行分析，指导下一步的规划实施工作。

3.4 强调引入政策管理的规划评估

目前我们尚未开展风景名胜区管理规划，规划管理和规划政策都处于较为薄弱的环节，《评估导则》在这方面进行了较充实的补充，希望通过管理主体、管理制度等方面的评估切实促进管理的改善和公共政策的引入，尤其做好与风景名胜区切实相关的土地、交通、产业、环保和财政等相关政策的对接[7]。

表1 浙江省风景名胜区规划评估导则体系详表

3.5 以因果分析为重点的评估结论和以优化为目标的评估建议

对风景名胜开展规划实施评估，通过对规划适应性、资源保护状况、规划与建设、管理与政策4个方面的评估，可以通过实施效果反馈规划实施中的问题，而评估的结论，需要针对评估过程中的问题、现象，进行因果分析，明确造成这些现象的原因，为优化规划提供更为科学、准确的依据。

在评估建议中，站在风景资源保护的角度，以优化规划、建设、管理为目标，为详细规划、设施建设、保护管理提出优化和调整建议[8], 及时对规划实施过程中的问题进行校正，对经验进行总结推广，为风景名胜发展得更好提供方向性建议，也为下一步的规划建设提供依据。

4 评估应用——宁波东钱湖风景名胜区总体规划实施评估

宁波东钱湖国家级风景名胜区位于宁波市东侧，距市区约10km。随着城市的扩张，轨道交通的发展，东钱湖风景区从城郊型逐渐转变为城市近郊型风景区。

4.1 风景区资源保护状态评估

通过对生态廊道、山水格局、历史文脉、景源景点进行分层分析，逐层叠加后形成东钱湖风景资源的再认识。由此，评估认为原先核心景区划定未能涵盖代表风景名胜区资源特质的风景构成要素，须对核心景区进行调整(图2)，并对山水交界的环湖岸线风貌提出控制要求。

4.2 风景区规划与建设实施评估

针对东钱湖风景名胜区的特点，评估重点围绕建设是否对风景资源产生影响、已实施的景区建设是否释放吸引力、游赏项目和游览交通是否合理3个方面开展。就东钱湖风景名胜区层面而言，总体资源保护得当，局部风貌欠妥；景区景点格局已初步形成，资源特色有待挖掘；游赏项目和游览交通的合理性方面，建议编制体现东钱湖“四行”交通特色的专项规划，系统解决交通问题。

图2 核心景区范围调整建议图

4.3 风景区管理与政策评估

主要包括管理主体与公共政策评估两方面。风景名胜区管理主体评估方面，须加强针对东钱湖风景名胜区的规范管理和监督审查；风景名胜区管理制度评估方面，须加强公众/社区参与、项目追责、信息化管理等制度建设。

5 结语

浙江作为中国的风景名胜区大省，在全国范围内率先出台《浙江省风景名胜区规划实施评估办法(试行)》和《浙江省风景名胜区规划实施评估导则》，以建设厅文件的形式要求进行落实，此次开创先河的探索和实践以及经验的积累势必产生积极的作用和良好的借鉴意义。

《评估导则》将山水格局、生态环境、生物多样性甚至历史文脉纳入风景资源的范畴，同时强调以资源特质引领景区建设发展方向，极大地拓展了风景资源的空间维度和时间维度，这些势必深刻影响对风景名胜区的保护、规划、建设和管理。

规划实施评估是规划过程中一个重要的、不可或缺的组成部分[9]。通过评估，对风景资源的保护有了更加全面的掌握和认识，对浙江省风景资源的保护和风景名胜的发展起到了积极的推动作用，切实促进了风景资源的严格保护和永续利用。

注：文中图片均由作者绘制。