新型首都城市群建设与京津冀协同发展

党的十九大报告指出，要“实施区域协调发展战略……以城市群为主体构建大中小城市和小城镇协调发展的城镇格局”。“十三五”期间，必须注重并充分发挥城市群对区域经济发展的带动作用。据此，京津冀区域应该进行合理规划、密切合作、协同发展。

京津冀城市群与一般城市群的异同

一般来说，区域经济的快速发展尤其需要中心城市的带动、辐射与扩散作用。根据缪尔达尔的循环累积因果论，在区域经济发展中主要有极化效应和扩散效应在起作用，它们共同影响着区域生产力布局的集中与扩散。极化效应是指为了降低交易成本和获得聚集效益，一个地区的劳动力、资金等生产要素向某个交通便利、经济基础较好的地点集中，从而产生规模经济效益，形成经济发展的所谓极点或增长极。京津作为特大城市的发展，得益于其在我国北方地区的极化效应，它的进一步发展则有赖于其扩散效应，即合理疏解其非核心功能。扩散效应是指增长极通过其产品和生产要素的向外流动将其经济动力和创新成果传导到周围地区，促进周围地区的经济增长。这种传导的原因，是极点高度发展过度聚集造成的，具体表现为生产成本不断提高、要素收益日益降低，为了获得高收益就必须向周围地区转移。近年来，随着北京、天津的经济发展和城市规模的扩大，其极化效应正在减弱并带来一些负面后果，交通拥挤、环境污染、用水用地紧张等“城市病”逐步产生，规模不经济开始出现，扩散效应逐步在京津冀协作中发挥着越来越重要的作用。

首都城市群与一般意义上的城市群具有本质区别。城市群是指以中心城市为核心，向周围辐射并与周边中小城市按功能分工形成的城市集合。它以区域网络化组织为纽带，由若干个密集分布的不同等级的城市及其腹地，通过空间相互作用而形成的城市-区域系统。首都城市群则是以首都城市为核心，由若干个空间距离较近、经济联系密切、功能互补、等级有序的周边城市共同构成的城市群，如东京、伦敦、巴黎城市群等。首都城市群具备一般城市群的共同特点，如城市群的动态化、开放性，城市结构的有序性，城市结构体系的完整性，内部资源信息的共享性等。首都城市群与一般性城市群的显著差别在于其包含首都城市。

我国首都城市群位于京津冀区域，主要包括北京、天津两个直辖市以及河北省张家口、秦皇岛、唐山、廊坊、保定、沧州、承德、石家庄等城市。其发展既涉及城市间的功能定位、产业分工及合理布局问题，更涉及到京津冀区域间的协作问题。总体来看，我国首都城市群既存在中心城市定位偏差、对周边地区带动乏力的问题，也存在城市间关系不合理、缺乏协同发展的问题。京津冀区域协作深度不够、对首都城市群发展支撑力度不强，这些都极大限制了首都城市群的合理分工与协调发展。

京津冀城市群与首都城市功能轉变

首都城市群的中心城市是首都。世界首都群发展模式分成两种。第一种是单功能首都城市群。单功能模式的发展特点主要表现为政治、文化与经济的地域分工与协作，即首都城市承担政治文化职能，经济中心城市及其他城市承担经济职能，两者之间具有明确的分工与协作关系。如华盛顿首都城市群（与纽约）、渥太华首都城市群（与多伦多）等。第二种是多功能首都城市群。该模式中的首都城市是多功能首都城市，即首都的发展以政治、经济、文化多功能中心城市为目标，着力建设成为综合型或“全能型”大都市，成为所在城市群的核心城市。多功能模式城市群如东京、伦敦城市群等。

我国首都群在21世纪之前的发展轨迹类似于多功能首都圈的发展模式，具体表现为北京作为首都城市以全国的政治中心、文化中心、经济中心即多功能首都城市为目标。进入21世纪后，由于人口、环境、城市规模等压力，北京城市发展模式开始转变。一方面促使非首都功能向外转移，从而对北京的发展进行“减负”；另一方面促使京津冀城市群中的其他城市获得更多发展机会。这种有北京特色的城市发展模式的转变将对京津冀城市群发展产生重大影响。作为首都的北京市需要注重产业的选择与优化，逐步弱化非首都核心产业，最大限度地将资源用于扶持与发展有助于发挥首都功能的产业。京津冀的定位、职能及协同发展模式必须进行顶层设计、合理划分、重新磨合。未来一段时期内，我国首都城市群的发展可以称之为京津冀特殊协同模式。这是对单功能首都城市群发展模式与多功能首都城市群发展模式的融合，兼有两种首都城市群发展模式特征。

建设新型首都群需要京津冀协同发展

京津冀区域发展涉及到方方面面的问题，是一个错综复杂的系统工程，任重道远。

一是北京的定位及转型对未来首都城市群的合理分工及京津冀的协同发展至关重要。北京作为首都城市，对首都城市群的合理分工、产业转型及整体布局起着重要的引领甚至支配作用。其产业转移、人口迁移及非首都核心功能的疏解，都直接影响着周边城市及地区定位的调整。

二是未来京津冀经济区的发展将是多中心而非单中心的格局。首先，从京津来看，在城市功能、产业定位、战略目标等方面都不再是发展“大而全”的“全能型”结构，在城市规模上有所控制。其次，从河北来看，随着雄安新区的快速发展必然逐步形成三方协作、互动共赢的经济循环体系。未来京津冀会形成多中心格局。

三是京津冀之间将长期存在复杂多变的、竞争与合作并存的博弈关系。从总的趋势来看，在中央的统筹推进下，京津冀认识到合作对三方都有利，但由于三方协作不可避免会涉及到各自利益及方方面面的关系，因此在相当长的时期内，京津冀会在政策、项目、资金等方面是竞争与合作并存的博弈关系。

四是差异化、特色化程度将是决定京津冀协同进程的重要因素，也是成功与否的重点。京津冀未来的协作，取决于三方在发展战略制定、主导产业选择等方面，是否能根据各地实际形成差异化、互补化发展格局。京津冀必须走特色化、多样化、差异化的路子，根据自身实际，因地制宜确定别具特色的城市、产业发展与协作路径。

（作者简介：戴宏伟，中央财经大学经济学院教授、博士生导师）

责任编辑 / 沈 聪