水库移民后期扶持资金绩效评价工作的思考

吴婉奇 杨涛 吴飞飞

[提 要]水库移民后期扶持工作的关键在于后期扶持资金合理分配和高效使用。2017年6月，水利部水库移民开发局下发了《关于开展2016年度大中型水库移民后期扶持资金绩效评价试点工作的通知》，要求各省开展本行政区域内2016年度水库移民后期扶持资金绩效评价工作，绩效评价作为后期扶持资金使用管理及监督考核首次得以应用。开展该项工作对规范和加强大中型水库移民后期扶持资金使用管理，建立健全相关激励约束机制，提高资金使用效益，具有重要深远的意义。由于该项工作尚处于试点阶段，还存在较多需要研究和补充完善的地方，通过参加河南省水库移民后期扶持资金绩效评价工作及相关调研，对该项工作粗谈看法。

[关键词]水库移民；后期扶持；资金管理；绩效评价

[作者简介]吴婉奇（1987—），女，河南黄河移民经济开发公司助理工程师，法学硕士，研究方向为水库移民后期扶持政策实施监测评估，水利水电工程移民安置咨询等；杨 涛（1973—），男，黄河水利委员会移民局教授级高级工程师，社会学博士，研究方向为水利水电工程移民安置政策咨询，水库移民后期扶持政策咨询等；吴飞飞（1985—），男，河南黄河移民经济开发公司工程师，工程硕士，研究方向为水库移民后期扶持政策咨询，水利水电工程移民安置咨询等。（河南郑州 450000）

一、背景与问题

新中国成立以来，全国共修建各类水库8万多座，这些水库在防洪、发电、灌溉、供水、生态、旅游开发等方面发挥了巨大效益，有力地促进了国民经济和社会发展，数以千万计的水库移民为此作出了重要贡献。党中央、国务院历来高度重视水库移民工作，先后设立了库区维护基金、库区建设基金和库区后期扶持基金，用于扶持水库移民发展生产、改善生活及解决水库移民遗留问题处理。2006年5月，国务院出台了《关于完善大中型水库移民后期扶持政策的意见》（国发〔2006〕17号，以下简称国务院17号文件），进一步加大了对水库移民的扶持力度。

后期扶持政策能否达到既定的目标，关键在于后期扶持资金能否合理分配和高效使用。后期扶持政策的实施，对增加移民收入，提高移民群众生产生活水平，促进库区和移民安置区经济社会发展发挥了重要作用。由于诸多客观原因，部分地区存在后期扶持资金使用效率不高、效益发挥不充分的情况，加之全国缺少统一的后期扶持资金使用评价机制，在一定程度上影响了后期扶持政策的实施效果。因此，建立科学合理的后期扶持资金绩效评价机制，对促进各地加快资金拨付，规范资金管理、提高资金使用效益具有重要意义。

二、水库移民后期扶持资金绩效评价的概念

绩效评价是指运用一定的评价方法、量化指标及评价标准，对中央部门为实现其职能所确定的绩效目标的实现程度，及为实现这一目标所安排预算的执行结果所进行的综合性评价。从绩效评价的概念可以看出，水库移民后期扶持资金绩效评价是指负责管理移民后期扶持资金的中央有关部门，对后期扶持资金预算执行情况和执行结果所进行的综合性评价。

三、水库移民后期扶持资金绩效评价的主要内容

从2017年6月水利部组织的2016年度大中型水库移民后期扶持资金绩效评价试点工作和2017年12月财政部关于征求《中央水库移民扶持基金绩效管理暂行办法（征求意见稿）》的主要内容看，水库移民后期扶持资金绩效评价主要包括绩效评价的目的、范围、依据、职责分工、指标体系、组织形式、报告提纲等内容。其中核心的内容主要是指标体系、评价形式、结果运用3个方面。

（一）指标体系

根据《中央水库移民扶持基金绩效管理暂行办法（征求意见稿）》的内容，水库移民后期扶持资金绩效评价指标分为目标申请和绩效自评两类。其中目标申请指标由各省移民管理部门审核汇总，财政部门复核并征求同级发展改革部门意见，共有3个级别的指标，包括产出、效益、满意度3个一级指标，数量、质量、时效等8个二级指标，资金直补受益移民、避险解困移民、建设移民美丽家园项目等18个三级指标组成。绩效自评指标包括项目决策、项目管理、产出、效益、满意度等5个一级指标，资金分配、组织实施、数量、效益、服务对象满意度等14个二级指标，资金下达、资金管理、增加移民收入、助力贫困移民脱贫、移民对后期扶持政策实施满意度等31个三级指标。

（二）评价形式

从2016年度大中型水库移民后期扶持资金绩效评价试点工作情况看，该项工作评价形式包括省级自评、中央对省评价两大方面。

1、省级自评。就目前后期扶持工作实际情况，省级移民管理部门主要负责对后期扶持政策实施情况进行指导、监督和管理，政策实施的主体一般为县级移民管理部门，因此省级自评工作实質上是市县移民管理部门自评后，将自评结果及相关数据报送到省级移民管理部门，省级在汇总市县年度后期扶持资金使用管理及效益情况后，结合本级所做的工作，综合对全省年度后期扶持资金进行绩效评价。

2、中央对省评价。从实践工作看，该阶段分为两部分，一是组织专家对各省份提交的自评材料进行复核，检查各省上报自评材料是否及时全面，自评结论是否客观，进而对各省绩效目标实现情况进行评价和打分；二是组织专家对具体县进行现场复核，主要通过深入现场，了解年度后期扶持资金使用管理及效益发挥情况，进而印证省级绩效绩效自评结论。

（三）结果运用

2017年10月17日，财政部印发了《大中型水库移民后期扶持基金项目资金管理办法》（财农〔2017〕128号，以下简称项目资金管理办法），明确规定后期扶持资金绩效评价结果将作为各省份后期扶持项目资金分配15%的权重。换而言之，各省上一年度后期扶持资金绩效评价结果将作为中央分配下一年度后期扶持基金项目资金数量的重要依据之一。因此，对于各省而言，年度后期扶持资金使用比例越高，中央分配的下一年度后期扶持基金项目资金也就越多，反之越少。这对激励和鞭策各省加快后期扶持资金拨付、规范后期扶持资金管理、提高后期扶持资金使用效益具有重要的推动作用。

四、河南省水库移民后期扶持资金绩效评价工作的几点体会

（一）绩效评价工作十分必要

据统计，国家每年筹集后期扶持资金300亿元左右，用于移民直补资金发放和项目建设。这些资金的使用是否及时、管理是否规范，一般通过后期扶持审计、稽察等行政监督的方式予以反映，资金使用效果一般通过后期扶持监测评估予以反映。由于后期扶持审计稽察和监测评估的性质、依据、方法、内容存在差异，单项工作难以系统全面地反映后期扶持资金使用管理、效益发挥、移民满意度等内容。绩效评价工作不仅关注后期扶持资金的使用进度和管理情况，同时也对资金使用效益和移民满意度予以关注，对进一步加强和完善后期扶持政策实施监督管理意义重大。

（二）绩效评价工作任务较重

水库移民后期扶持资金绩效评价的对象是后期扶持资金，换而言之，有后期扶持资金的地区均需要开展该项工作，填写表格、编写自评报告。就河南省而言，全省有后期扶持资金的县（市、区）多达180余个，省级审核汇总数据工作量较大。此外，部分移民人口较少的县（市、区）无常设移民管理机构或无专职移民干部，加之部分绩效评价指标获取准确的数据较为困难，绩效评价工作任务偏重的同时，效率整体不高。

（三）绩效评价工作需要专业机构参与

从河南省2016年度水库移民后期扶持资金绩效评价试点工作开展情况看，绝大多数市县由移民管理机构填写表格、编写报告，个别市县采取委托第三方专业机构组织实施。从各市县上报的绩效自评材料情况看，委托第三方专业机构参与实施十分必要。一是绩效评价工作是对后期扶持政策的实施机构一定时间内的资金使用管理、效益进行评价，一般而言，实施机构评价自身的工作难免会出现不客观的情况。二是相对于移民干部而言，专业机构工作人员具备一定的技术能力优势，填报的数据准确性相对较高，自评报告相对更为全面，自评结论相对更为客观，能够更为公正科学地反映后期扶持资金使用管理和效益，绩效评价工作效率更高。

五、对水库移民后期扶持资金绩效评价工作的几点建议

开展水库移民后期扶持资金绩效评价工作对规范和加强大中型水库移民后期扶持资金使用管理，建立健全相关激励约束机制，提高资金使用效益，具有重要深远的意义。由于该项工作尚处于试点阶段，通过参加河南省水库移民后期扶持资金绩效评价工作及相关调研，提出以下几点建议。

（一）尽快出台全国后期扶持资金绩效评价管理制度

目前全国后期扶持資金绩效评价管理办法还未正式出台，各地开展的后期扶持资金绩效评价工作基本上属于摸着石头过河，权威性不够。建议上级加快出台正式的后期扶持资金绩效评价管理制度，为各地制定本行政区域内的后期扶持资金绩效评价制度提供指导，推动该项工作高效有序开展。

（二）明确绩效评价工作经费的计取标准

虽然《中央水库移民扶持基金绩效管理暂行办法（征求意见稿）》中指出，绩效评价工作可委托第三方机构参与实施，绩效评价工作经费由同级财政预算安排，但是没有明确工作经费的计取标准。建议上级以中央下达的年度后期扶持基金数量为基数，明确绩效评价工作经费的计取比例区间，进一步提高制度的可操作性。

（三）探索建立与后扶监测评估互联互通机制

绩效评价指标中的大量数据和佐证材料来源于后期扶持监测评估报告，但两者在评价时限、指标、主要内容存在一定的差异。建议上级对后期扶持资金绩效评价和后期扶持监测评估进行互联互通探索研究，促进数据共享，降低工作成本，提高监管工作效率。

（四）建立动态的绩效评价指标

目前，绩效评价指标基本较为完善，但随着政策的不断调整，后期扶持工作的重点也随之变化。建议上级加强研究，针对不同地区将绩效评价指标分为固定指标和非固定指标，固定指标用于定量汇总分析全国后期扶持资金使用管理和效益，非固定指标根据国家后期扶持政策变化和各省实际情况进行动态调整，进一步提高绩效评价工作的科学性。

[责任编辑：朱晨光]